Гибель империи - Егор Гайдар

§ 6. В поисках выхода: ответ на угрозы, связанные с нестабильностью сырьевых цен

То, что поток сырьевых товаров, цены на них – величины нестабильные, известно не со вчерашнего дня. Многие богатые ресурсами страны пытались найти пути решения этой проблемы. Хеджирование рисков, заключение форвардных контрактов – возможный вариант решения проблемы, с экономической точки зрения разумный, но политически опасный. Если динамика цен окажется более благоприятной, чем та, которая предусмотрена форвардными контрактами, объяснить обществу, почему бюджет понес потери, трудно. Всегда найдутся охотники доказать, что сделки были заведомо вредными для национальной экономики.[217]

Это не значит, что такие проблемы неразрешимы. Наиболее распространенные меры, применяемые для регулирования проблем, связанных с нестабильностью сырьевых цен, – формирование стабилизационных фондов, пополняемых во время благоприятной конъюнктуры и используемых тогда, когда цены падают.[218]

К концу 1970-х годов чилийский платежный баланс и государственный бюджет сильно зависели от динамики цен на медь. В 1976 г. доходы от экспорта меди составляли более 50% его объема. В 1980-х годах эта доля по-прежнему была высока (примерно 40%). До начала 1990-х годов выплаты государственной медной компании составляли 20% доходов бюджета. Тем не менее чилийское правительство отказалось от реализации масштабных инвестиционных проектов, направленных на диверсификацию национальной экономики. Вместо этого оно создает институциональные основы развития конкурентоспособных производств в отраслях, не связанных с медью, формирует хорошо управляемый стабилизационный фонд, не допускает резкого укрепления курса национальной валюты, обеспечивает условия для беспрецедентного в Латинской Америке конца XX в. экономического роста.

Управление Норвежским стабилизационным фондом считается образцовым. Оно – предмет подражания в других богатых ресурсами странах. Фонд штата Аляска, кувейтские Резервный фонд и Фонд будущих поколений, оманский Государственный резервный фонд – примеры подобного рода институтов.[219] Мотивы создания их правительствами, понимающими масштабы и серьезность рисков, связанных с нестабильностью бюджетных доходов в богатых ресурсами странах, очевидны.

Существуют два вида таких институтов: фонды, предназначенные для защиты экономики страны от колебаний цен на ресурсы, и фонды будущих поколений, созданные, чтобы поддержать благосостояние в то время, когда запасы природных ресурсов будут исчерпаны. Иногда они функционируют по определенной законом формуле, устанавливающей зависимость масштаба отчислений от цены на экспортные ресурсы. В других случаях объемы поступлений определяются при утверждении ежегодного бюджета. Опыт показал, что это эффективный инструмент регулирования рисков, связанных с нестабильностью цен на ресурсы. Однако преувеличивать его надежность нельзя.[220]

В том, что касается укрепления реального курса национальной валюты, связанных с этим проблем развития несырьевых отраслей, действенность стабилизационных фондов ограничена. Рост финансовых резервов, вложенных в высоколиквидные, надежные международные активы, повышает инвестиционную привлекательность национальных ценных бумаг и стимулирует приток краткосрочного капитала.

Однако политические противоречия, связанные с функционированием стабилизационных фондов, оказываются более острыми. В недемократических государствах (а к таким из богатых ресурсами стран относятся многие) велики риски, что средства будут вложены в неэффективные проекты, финансируемые государством. Значительная их часть разворована. История нигерийского стабилизационного фонда – классический пример такого развития событий.[221]

В демократических странах крупные финансовые ресурсы стабилизационных фондов затрудняют необходимое, в условиях нестабильности сырьевых цен, ограничение бюджетных обязательств. Компетентный и ответственный министр финансов Венесуэлы в октябре 1978 г. говорил: «Самым важным оружием министра финансов, который сталкивается с многочисленными бюджетными запросами, является его способность сказать "нет денег"; но как я мог сказать это при таком количестве денег в наличии?».[222] Объяснить руководителям ведомств, расходующих бюджетные средства, политическим лобби, парламентариям, что правительство не может выделить ассигнования на те или иные цели из-за того, что денег нет, – задача нелегкая, но разрешимая. Намного труднее доказать, что этого нельзя сделать потому, что укрепится реальный курс национальной валюты, а это в свою очередь подорвет конкурентоспособность несырьевых отраслей, создаст бюджетные обязательства, выполнить которые при неблагоприятной конъюнктуре рынка сырья окажется невозможно.

Норвегия – страна, разумно и ответственно распоряжающаяся нефтяными доходами. Через 20 лет после открытия нефтяных ресурсов Северного моря она по-прежнему сохраняла долю государственных расходов в ВВП более низкую, чем Дания, Финляндия и Швеция.[223] Норвежский стабилизационный фонд имеет репутацию прозрачного, хорошо управляемого. Однако со времени его создания ни одна правящая коалиция не выигрывала выборы.

Риторика, связанная с тем, что правительство, сидящее на мешках с деньгами, отказывается решать важные для общества проблемы, – сильное оружие в политической борьбе. В начале сентября 2005 г Организация Объединенных Наций назвала Норвегию страной с самым высоким уровнем жизни. Выиграть выборы правящей коалиции это не помогло. Главные темы предвыборной кампании оппозиции были связаны с тем, как расходовать доходы в условиях высоких цен на нефть, в каких масштабах и в каких целях их можно использовать на финансирование различных социальных программ.

Конкурирующие политические партии в Норвегии имеют многолетнюю историю, политически ответственны. Выиграв выборы, сформировав правительство, они объясняют избирателям, что переоценили возможность расходования средств стабилизационного фонда, не учли все связанные с этим риски. Оппозиция может обвинить их в невыполнении предвыборных обещаний, построить на этом свою политическую платформу. В условиях стабильной экономики и эффективной демократии все это не так страшно. К сожалению, не все богатые ресурсами страны имеют такие политические системы.

Современный экономический рост – процесс беспрецедентный в истории, трудно прогнозируемый. Изменения условий мирового развития ставят перед государствами новые проблемы, требуют выработки адекватных ответов, способности менять социальные институты, формы организации общественной жизни. В странах, экономика которых зависит от сырьевых товаров, непредсказуемость цен на них осложняет ситуацию. От динамики цен на ресурсы зависят уровень инфляции, доходы населения, возможность оплачивать внешний долг. Это серьезный вызов. Не все богатые ресурсами страны оказываются способными на него ответить. В этом – одна из причин того, что темпы экономического роста в них более низкие, чем в странах, не обладающих ресурсным богатством. Опыт решения проблем, порождаемых нестабильностью сырьевых рынков, не позволяет давать простые рецепты того, как справляться с проблемами, порожденными ресурсным богатством. Что он показывает несомненно – это значимость готовности политической элиты к изменениям мировой конъюнктуры, понимания ею того, что с ними связана реальная угроза безопасности собственной страны.