Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000 - неизвестен Автор

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Изменение общественного значения коррупции

Авторы исходят из того, что в административной системе управления, прочно отгороженной от жизни идеологическими и бюрократическими ограничениями, коррупция весьма часто является единственным способом донести до принимающих решения хотя бы дуновение реальных экономических интересов (так было очень часто при централизованной экономике).

Чем более разумна система управления, чем больше задействованы в ней рыночные и демократические механизмы, тем деструктивней роль взятки. Ведь управление тем более эффективно, чем более полно оно учитывает интересы общественных сил, затрагиваемых решаемых проблемой. И вся наука об управлении занята выстраиванием наиболее стройного и гармоничного способа совмещения этих интересов.

Взятка ломает сбалансированный механизм учета интересов и обеспечивает произвольно-случайный, а значит, как правило, и неразумный выбор решений - по принципу "кто первый зашел".

Именно в этом принципиальное отличие коррупции как от цивилизованного лоббизма, убеждающего чиновников в рамках отлаженного и в целом рационального механизма принятия решений, так и от вытесняющего лоббизм искусства public relations, убеждающего уже не чиновников, но общественное мнение, которое оказывает растущее влияние на последних в демократическом обществе.

Поэтому, если лоббизм - институт представительской, парламентской демократии, а public relations - элемент всеобщей демократии, взятка принципиально антидемократический инструмент. Он не только не способствует балансированию интересов, но, напротив, объективно ведет к разрушению механизмов этого балансирования и максимальной дезорганизации процесса управления.

Повторим: это разрушение и дезорганизация - отнюдь не всегда зло. Но Россия рассталась с системой управления, для которой они не были злом, вот уже более 10 лет назад.

Соответственно, коррупция уже более 10 лет является абсолютным злом не только с моральной, но и с практической, управленческой точки зрения.

1.2. Очерк антикоррупционных усилий в постсоветской России

Первые попытки ограничения коррупции носили декларативный характер и выступали в первую очередь инструментами текущей политической борьбы. Яркой иллюстрацией мер такого рода было распоряжение тогдашнего Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Ельцина от 17 июля 1990 г., предусматривавшее немедленную отмену всех (!!) привилегий.

В явной форме проблема коррупции была поставлена уже в 1992 г., когда был издан Указ Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Однако он не был воспринят всерьез, и его нормы о необходимости чиновникам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через 5 лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, по сути, не выполняется до сих пор. Так же плохо выполнялся появившийся несколько позже Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации", предусматривающий некоторые ограничительные антикоррупционные меры.

Введенный в действие в начале 1997 г. новый Уголовный кодекс содержит ряд статей, позволяющих вести борьбу с проявлениями коррупции. Вместе с тем в нем не нашли отражения многие распространенные в России действия явно коррупционного характера (например, участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли, предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли и т. д.).

С 1997 г. начались отдельные попытки искоренения условий, порождающих коррупцию, например, введение открытости и конкурентности в процедуры распределения заказов на государственные закупки. Однако эти усилия не превратились в систему и, более того, стали затухать.

В начале 1997 г. Президентом Российской Федерации было дано поручение разработать Программу государственного строительства, призванную модернизировать систему управления в стране, оставшуюся практически неизменной еще со сталинских времен. Однако аппарат управления разработал вместо нее значительно более узкую и менее конкретную Концепцию административной реформы, содержащую лишь общие принципы - и только по отношению к реформе исполнительной власти, государственной службе и антикоррупционной программе. Даже такой документ можно было использовать как первый шаг к оздоровлению государства, но он был похоронен в недрах администрации президента.

2. МАСШТАБЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СЕГОДНЯШНЕЙ РОССИИ

2.1. Масштабы коррупции

К концу 1999 г. коррупция в России приобрела системный характер. Это выражается в следующем:

1. Государственная политика диктуется частными интересами лиц, находящихся у власти и способных влиять на власть в масштабах, превосходящих деятельность власти по реализации общественных интересов. Ключевые решения, оказывающие максимальное воздействие на жизнь общества, принимаются на коррупционной основе или для прикрытия коррупционеров, находящихся в зависимости от разнообразных "теневых" фигур.

2. Дополнительные и теневые доходы на сегодняшний день составляют не только основную, но и необходимую часть дохода чиновников.

3. Государство активно использует теневые формы стимулирования и мобилизации доходов. Это означает, что коррупция стала необходимым элементом функционирования той общественной системы, которая сложилась в России.

4. Принципиально, что формирование общественного сознания при помощи государственной политики в области СМИ также во все большей степени осуществляется, исходя из коррупционных интересов. Достаточно указать, что все чаще приходится слышать о неопасности или принципиальной нераскрываемости экономических преступлений, из чего делается вывод о ненужности или невозможности борьбы с ними. Показательно, что число осужденных за взяточничество сократилось по сравнению с 1980 г. почти в три раза, а вероятность попасть в тюрьму после возбуждения прокуратурой уголовного дела по обвинению во взяточничестве не превышает 8%. Но и в рамках этих 8% подавляющему большинству осужденных за взяточничество назначается более мягкое наказание, чем это предусмотрено законом.

5. Прямые потери от коррупции ведут к уменьшению доходов государственного бюджета, косвенные уменьшают объем производимого валового национального продукта. Нижняя граница прямых потерь составляет примерно 20 млрд. долларов в год, что соответствует доходной части бюджета на 1999 г.

2.2. Укорененность в общественном сознании

Коррупция стала нормой российской жизни. О принципиальной разнице в отношении к ней в России и в остальном мире можно судить по реакции на один и тот же скандал с отмыванием российских денег двух крупных затронутых им чиновников: директора-распорядителя МВФ М. Камдессю и многих высших российских государственных чиновников, обвиненных в коррупции в России или за рубежом.

Камдессю всерьез засобирался в отставку, столкнувшись лишь с намеком на то, что деньги МВФ разогревали котел коррупции.

В России чиновники только что не насмехаются над обвинениями, зачастую даже не пытаясь их опровергать, даже если обвинения выглядят в глазах общества достаточно правдоподобными.

2.3. Последствия коррупции

2.3.1. Экономические:

??Коррупция расширяет теневую экономику, что сокращает поступления в бюджет и лишает государство рычагов управления.

??Коррупция разрушает конкуренцию, так как взятка обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подрывает рыночные отношения как таковые, создает новые, коррупционные монополии (часто связанные с организованной преступностью), снижает эффективность экономики в целом.

??Коррупция лишает государство возможности обеспечивать соблюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и саму идею рынка, и авторитет государства как арбитра и судьи. Практически сложилась ситуация, когда коррупция стала важнейшим тормозом формирования цивилизованных рыночных отношений, создания новых предприятий, экономического роста.

??Влияние коррупции на проведение приватизации и банкротств (принявшее поистине гигантские масштабы) затрудняет появление эффективных собственников.

??Нерациональное расходование бюджетных средств усугубляет бюджетный кризис.

??Коррупция увеличивает издержки субъектов экономики, что перекладывается на потребителей через повышение цен и тарифов.

??Коррупция в органах государственного управления разлагает не только их самих, но и аппарат управления крупных корпораций. Соответственно, происходит общее снижение эффективности управления - как государственного, так и коммерческого.

??Управленческий потенциал общества переориентируется коррупцией с интересов развития страны на интересы ее разворовывания.