Избранные труды - Валентин Сорокин

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства. К этой группе норм относится, например, правило, устанавливающее, что наблюдательные комиссии при исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются из представителей советских, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся в составе председателя (члена исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, которые устанавливают правила, распространяющиеся на все или многие отрасли государственного управления. «В целях дальнейшего улучшения работы с кадрами и соблюдения коллегиального принципа при рассмотрении вопросов их подбора и расстановки, – говорится в постановлении Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г., – установить, что работники номенклатуры министерств, ведомств могут назначаться и освобождаться министрами и руководителями ведомств, как правило, с рассмотрением соответствующих представлений на заседании коллегии (комитета)»[199]. Общие процессуальные нормы имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР.

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления. Так, в области охраны общественного порядка и государственной безопасности действует правило, согласно которому «выдача заграничных документов и виз на выезд за границу производится в установленном порядке по письменным ходатайствам заинтересованных министерств, ведомств и организаций, а также по ходатайствам отдельных граждан, выезжающих за границу по частным делам»[200].

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и государственного управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами государственной власти и государственного управления, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основные показатели юридической силы нормы – это, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а, во-вторых, внешняя форма выражения данной нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов местных Советов, юридической силе распоряжений тех же органов, но принятых в единоличном порядке.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений. Так, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» указывает, что «исполнительные комитеты краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районных и городских Советов депутатов трудящихся должны практиковать предварительное обсуждение общественностью проектов решений, предусматривающих за их нарушение наложение штрафов в административном порядке»[201];

б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся и самодеятельных организаций населения. Примерами могут служить нормы, регулирующие порядок деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, нормы, определяющие порядок организации и деятельности многочисленных массовых организаций общественной самодеятельности;

в) нормы, устанавливающие правила для граждан, например, предусматривающие порядок поступления в учебные заведения, правила призыва на действительную военную службу, правила обращения за назначением государственной пенсии и др. Подобного рода нормы действуют во всех областях управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Нормы, регулирующие поведение граждан, в области административно-политической содержатся, в частности, в принятом недавно Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы[202].

По видам административного производства различают административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а) производство по принятию нормативных актов органом советского государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления.

По характеру диспозиции советские административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не предоставляющие данному субъекту альтернативы. «Должностные лица санитарно-эпидемиологической службы… – говорится в ст. 8 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР, – обязаны… сообщать руководителям предприятий, организаций и учреждений о несоблюдении подчиненными им работниками гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и противоэпидемических мероприятий и просить руководителей предприятий, организаций и учреждений о наложении на виновных дисциплинарных взысканий»[203];

б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств. Например, в соответствии со ст. 12 Положения административные комиссии могут рассматривать дела об административных нарушениях по месту работы, учебы или жительства нарушителя;

в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления. Так, постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г. «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» в ст. 4 рекомендует Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам и Ленгорисполкому развивать и распространять на добровольных началах общественные формы обслуживания домохозяйств (уход за зелеными насаждениями, уборка лестниц, устранение мелких неисправностей в домах, имея в виду сокращение в связи с этим численности обслуживающего персонала в управлениях домами)[204];

г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными. Например, ст. 3 постановления ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» категорически запрещает пересылать жалобы на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых принесена жалоба[205].

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Обычно срок действия в них не указывается. Такие нормы составляют абсолютное большинство административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Имеются в виду административно-процессуальные нормы, содержащиеся в решениях местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Эти нормы действуют не свыше двух лет[206].