Стабилизационный фонд: копить или тратить? - Леонид Пайдиев

И вот он появился

Для КУПИРОВАНИЯ инфляции рубли, изъятые из обращения в виде налогов, замораживались на счетах Казначейства. Всего за 2000–2003 годы накопление средств на счетах органов государственного управления в Банке России обеспечило стерилизацию 17 % эмиссии (прироста денежной базы в широком определении), вызванной ростом золотовалютных резервов. Размещение государственных средств в коммерческих банках при этом было прямо запрещено. В банковской сфере жестко проводилась политика обязательных резервов, что ограничило возможности роста денежной массы.

3 апреля 2001 года в Послании к Федеральному Собранию РФ Президент России В.В. Путин предложил разделить доходную часть бюджета на две части. Одна из них, формируемая за счет источников доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, и должна была «образовать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач». В ноябре 2003 года Государственной думой РФ были приняты дополнения в Бюджетный кодекс РФ, узаконившие инициативу Правительства о создании Стабилизационного фонда. С 1 января 2004 года они вступили в силу.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами («О федеральном бюджете на 2004 год», «О федеральном бюджете на 2005 год»), постановлением Правительства РФ «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» (№ 508 от 30 сентября 2004 года) отныне действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Стабилизационного фонда.

Средства, перечисляемые в этот фонд, пропорциональны дополнительным объемам собираемых вывозных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых. (Эти дополнительные средства возникают в результате превышения фактической цены на нефть марки Urals над базовой -20 долларов за баррель.) Кроме того, в случае принятия соответствующего решения в Стабилизационный фонд направляется прирост остатков на других счетах бюджета, не израсходованных по итогам года.

Средства этого фонда находятся в управлении Минфина РФ и могут размещаться в долговых обязательствах иностранных государств. Доходы от размещения средств не капитализируются, а относятся к доходам федерального бюджета.

Использование средств Стабилизационного фонда предусматривается в условиях неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры (цены на нефть ниже базового уровня). Расходуемые в этом случае средства не должны быть больше расчетного объема снижения доходов.

Средства фонда разрешено использовать для покрытия внутригодовых кассовых разрывов бюджета, для финансирования дефицита федерального бюджета, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей (статья 96.3 Бюджетного кодекса).

В частности, в рамках федерального бюджета на 2005 год предусматривается использование 75 млрд. рублей на покрытие дефицита Пенсионного фонда России и 168 млрд. рублей на погашение государственного внешнего долга.

Не все фонды одинаково полезны

СЛЕДУЕТ, ПРАВДА, ПОДЧЕРКНУТЬ, что российский Стабфонд существенно отличается от финансовых механизмов, существующих в других странах для накопления и использования поступлений от экспорта сырьевых ресурсов.

Практически во всех крупнейших странах-нефтеэкспортерах существуют те или иные формы государственной монополии на экспорт нефти и нефтепродуктов. Государство получает валюту на внешнем рынке, но большая часть этой валюты (в отличие от российской ситуации) на валютный рынок страны не попадает, а складывается в специальный фонд. Зачем это делается? Если бы все происходило стихийно, местные промышленность и сельское хозяйство просто погибли бы. А потом, когда цены на нефть упали бы, у страны не оказалось бы средств на закупку даже критического импорта. Создавая стабилизационные фонды, государства не допускают подобной ситуации.

Аналогичные фонды существуют в целом ряде стран – нам известно о 15: это Венесуэла, Норвегия, США (штат Аляска), Канада (провинция Альберта), Колумбия, Чили, Кувейт, Оман, Объединенные Арабские Эмираты и ряд других. В соответствии с целями, для которых предназначены эти фонды, российский эксперт А. Ведев делит их на три группы.

Собственно бюджетные стабилизационные фонды. Они формируются для обеспечения текущей сбалансированности бюджетов в условиях изменяющейся внешнеэкономической конъюнктуры, а также для регулирования эмиссии (например, венесуэльский Фонд макроэкономической стабилизации). В период благоприятной ценовой конъюнктуры такие фонды наполняются за счет отчислений от рентных платежей (причем обеспечивается пропорциональность таких отчислений к уровню цен мирового рынка). В условиях низких цен накопленные средства используются для финансирования бюджетных расходов.

Именно к этому типу фондов формально относится и Стабилизационный фонд Российской Федерации.

Фонды будущих поколений. Такие фонды ориентированы на накопление ресурсов на длительную перспективу: обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и тому подобного. Кроме того, в отдельных странах (кувейтский Фонд будущих поколений) в такие фонды зачисляются все виды доходов бюджета при достижении профицита (превышения доходов над расходами). К таким доходам, например, могут быть отнесены средства от приватизации государственного имущества.

Помимо отчислений рентных платежей (как правило, фиксированных и / или в меньшей степени, чем в предыдущем варианте, зависящих от мировых цен), значимую роль для формирования таких фондов играют доходы от инвестирования накопленных средств, которые активно инвестируются в финансовые активы (как правило, зарубежные). В ряде случаев (норвежский Государственный нефтяной фонд) масштабы доходов от таких инвестиций сопоставимы с поступлениями от природной ренты. По норвежскому законодательству от 30 до 50 % вложений средств фонда могут направляться в акции, причем включая компании таких стран, как Китай, Польша, Турция, Филиппины, Чили. Доходность таких операций норвежского фонда в 2003–2004 годах превысила 20 %. Аналогичную политику проводит и кувейтский Фонд будущих поколений.

Использование денег из таких фондов в рамках текущего бюджетного процесса законодательно ограничено или запрещено. В ряде случаев ресурсы бюджетных фондов будущих поколений инвестируются в национальную экономику (с ограничениями для нефтяного сектора – например, кувейтский Фонд будущих поколений, Нефтяной фонд Омана).

Понятно, что от этого прежде всего выигрывают экспортеры (государство фактически заботится о том, чтобы не падали их реальные прибыли), а платит за поддержание благосостояния нефтяников все общество. Но чтобы оно не нервничало от такой несправедливости, ему объясняют, что деньги не уничтожены, а «заморожены» в Стабилизационном фонде «на черный день».

Фонды, предназначенные для накопления и распределения природной ренты среди населения. В эти фонды на постоянной основе направляются платежи за использование природных ресурсов, которые затем распределяются по индивидуальным счетам граждан. В ряде случаев средства таких фондов инвестируются в зарубежные финансовые активы и не полностью выплачиваются гражданам (аккумулируются), что сближает данные фонды с фондами будущих поколений. К этой группе относится, например, Постоянный фонд Аляски.

Во что обходится наш Стабфонд

ИТАК, ГОСУДАРСТВО В ЛИПЕ Банка России эмитирует безналичные рубли фактически для того, чтобы не допустить на своем внутреннем финансовом рынке обесценивания доллара. Банк России скупает валюту на биржевом рынке у частных нефтяных компаний, которые самостоятельно планируют объем экспорта и продают вырученные доллары абсолютно свободно. Это означает, что в условиях благоприятной конъюнктуры на внешнем рынке количество рублей в обращении неуправляемо растет, и их стараются изымать, выкупая за специально выпушенные рубли, которые потом в виде налогов изымаются и «обнуляются».

От такого способа «сбережения» государство несет прямые потери, которые несложно подсчитать. К их числу относятся прежде всего эти.

Первое. Потери бюджета вследствие того, что средства Стабфонда размешаются в низкодоходных ценных бумагах, при том что одновременно на внешнем и внутреннем финансовом рынках приходится брать кредиты под заметно больший процент.

По нашим правилам средства Стабфонда могут размешаться на счетах в зарубежных банках и в долговых обязательствах иностранных государств при условии, что рейтинг долгосрочной кредитоспособности заемщика не ниже уровня «ААА» (по классификации рейтинговых агентств Fitch Ratings, Standard&Poors) или «Ааа» (по классификации Moody's Investors Service). То есть тот, кому доверяются для хранения и приумножения российские «сбережения», по определению имеет высшую категорию надежности, но зато обеспечивает низкую степень доходности. Поскольку речь идет прежде всего о государственных ценных бумагах США и стран Евросоюза, «доход» от размещения в них средств Стабфонда будет невелик: 2–3,5 % годовых.