Экономика воспроизводства лесов - Роман Селименков

1.2. Управление лесным хозяйством на современном этапе развития

В системе управления лесным хозяйством одно из важнейших мест принадлежит лесному законодательству. Лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (ст. 2 Лесного кодекса). Участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица (ст. 4 Лесного кодекса). Лесной кодекс закрепил право государственной (федеральной) собственности на лесные участки в составе земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Основы лесного законодательства заложены в первых декретах Советской власти – «О земле» и «О лесах». В этих документах все леса были провозглашены общенародным достоянием, государственной собственностью. В 1923 г. утвержден первый в стране Лесной кодекс, в котором была определена единая узаконенная система организации и ведения лесного хозяйства на территории всей страны. Тем самым государственное регулирование лесных отношений получило надлежащую правовую основу, обеспечивающую рациональное использование лесов, их охрану и воспроизводство.

В доперестроечный период в условиях централизованно планировавшейся экономики функции управления лесами и лесным хозяйством осуществлялись на федеральном уровне в Государственном комитете СССР по лесу (Госкомлес СССР), на уровне РСФСР – в Министерстве лесного хозяйства РСФСР. Этим органам подчинялись областные (краевые) управления лесным хозяйством, а на местном (районном) уровне – лесхозы. Последние совмещали управление лесами, ведение лесного хозяйства, а в малолесных и среднелесистых районах – всевозможные виды лесопользования, включая главное, промежуточное и побочное. В многолесных же районах на лесхозы была возложена и функция государственного контроля за предприятиями (леспромхозами) Министерства лесной промышленности СССР.

В 1991 г., в связи с распадом СССР, были упразднены союзные комитеты и министерства, но сохранено Министерство лесного хозяйства РСФСР со всеми подчиненными ему по вертикали органами без изменения их структуры и функций. Под руководством министерства была разработана концепция управления лесами в условиях перехода к рыночной экономике, в основу которой были заложены две модели развития. По одной из них, функции лесхозов сводились к управлению лесами с передачей их в аренду за плату и к контролю за исполнением арендаторами лесохозяйственных мероприятий по арендному договору. Эта модель предлагалась для многолесных районов, где в качестве лесопользователей выступали леспромхозы бывшего Минлеспрома СССР и другие хозяйствующие субъекты. Для малолесных и среднелесистых районов, в которых отсутствовали названные выше лесопользователи, за лесхозами сохранялось право на совмещение функций управления лесами и ведения хозяйства в них, а также на проведение рубок промежуточного пользования. Главное же пользование в этих районах, как предполагалось, должны были производить краткосрочные пользователи через лесные торги (аукционы).

Финансирование лесохозяйственных мероприятий планировалось осуществлять в счет платы за проданный на корню лес и/или за переданные в аренду лесные участки.

Размер платы за используемые ресурсы леса и ее распределение между бюджетами регламентировались вначале Основами лесного законодательства РСФСР (1993), а затем – Лесным кодексом РФ (1997). Незначительные отчисления лесхозам платы за пользование ресурсами леса не смогли обеспечить финансирования даже половины самых необходимых мероприятий. Поэтому даже для содержания своего аппарата лесхозы вынуждены были «зарабатывать» себе средства за счет заготовок древесины под видом промежуточного пользования, которые превратились в рубки «дохода». Доля этих собственных средств в общем объеме финансирования в целом по России превышала половину, а по многим субъектам РФ достигала 70–90 %.

Таким образом, из-за недостатка и постоянного снижения бюджетного финансирования лесхозы вынуждены были совмещать все виды деятельности, как и в доперестроечный период, что, по существу, заблокировало рыночные реформы в лесопользовании и в лесном хозяйстве.

За последнее десятилетие Правительство РФ приняло ряд постановлений о реорганизации управления лесным хозяйством, в ходе которой каждый раз снижался статус государственного органа управления лесами. Первоначально МЛХ РСФСР было преобразовано в Государственный комитет по лесному хозяйству с подчинением его Министерству экологии РСФСР, но с сохранением автономии в его составе и самостоятельности в принятии решений. Затем данный государственный орган управления был выведен из этого министерства и преобразован в Федеральную лесную службу РФ. В мае 1999 года Указом Президента России этот орган был упразднен, а его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ (МПР РФ), в составе которого создан Департамент лесного фонда и воспроизводства лесов. При этом вопросы экономики и финансирования лесного хозяйства решались другими департаментами, не несущими прямой ответственности за управление лесами.

Для снятия недовольства со стороны общественности и региональных органов исполнительной власти состоянием управления лесами в стране Правительство РФ создало в рамках МПР РФ, вместо вышеназванного департамента, Государственную лесную службу МПР РФ, которую возглавил первый заместитель министра. Он имел право в рамках своей компетенции принимать все необходимые решения по управлению лесами. При этом Приказом МПР РФ от 10 июня 2002 г. № 353 было утверждено Положение о Государственной лесной службе МПР РФ (опубликовано в приложении к «Российской лесной газете». – 2002. – № 1).

Однако и эта служба просуществовала недолго. Во исполнение Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» она была преобразована в Федеральное агентство лесного хозяйства (ФАЛХ), вошедшее в состав МПР РФ, и утратила функции государственного контроля и службы лесной охраны, которые были переданы Надзорной службе, подразделению МПР РФ. Положение о ФАЛХ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283.

Что же касается лесхозов (в количестве 2030), то их структура, функции и состояние финансирования остались практически без изменений. Вдобавок их положение все больше усугублялось в связи с сокращением бюджетного финансирования и приравниванием к нему внебюджетного фонда, который формировался за счет собственных средств, а его использование должно было контролироваться казначейством, что лишало лесхозы права на «маневр» и не заинтересовывало их в «зарабатывании» этих средств.

Но и на этом административные реформы в управлении лесами не закончились. С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс Российской Федерации, определен переходный период сроком на два года для передачи полномочий в области лесных отношений и лесохозяйственных организаций органам государственной власти субъектов Федерации и почти полностью обновлены нормативно-правовые акты лесного хозяйства.

Главными документами в сфере обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства на территории Вологодской области являются:

• Лесной кодекс Российской Федерации;

• Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора»;

Постановление Правительства Вологодской области от 12 февраля 2007 г. № 202 «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории области».

Методическое руководство по вопросам обеспечения государственного лесного контроля и надзора осуществляется Правительством Российской Федерации в лице Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) (рис. 1).

Управление лесами, госконтроль и надзор осуществляются Департаментом лесного комплекса Вологодской области, а контроль за выполнением переданных полномочий – Департаментом лесного хозяйства Северо-Западного территориального округа (рис. 2).

Рис. 1. Структура управления лесами и обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства на федеральном уровне

В качестве основных территориальных единиц управления лесами определяются лесничества и лесопарки. На территории Вологодской области создано 26 лесничеств, в состав которых входит 266 участковых лесничеств, руководит лесничествами Департамент лесного комплекса области (табл. 1).