Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) - Александр Борисов
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ – в положении ч. 5 ее ст. 101 прямо установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. При этом в Конституции РФ закреплены нормы, служащие основой для формирования состава Счетной палаты: согласно и. «и» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с и. «г» ч. 1 ст. 103 к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
О создании Счетной палаты говорится и в положении и. 2 ст. 265 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3[24]) как об одном из прав законодательных (представительных) органов (соответственно, – Федерального Собрания), предоставляемых им в рамках осуществления финансового контроля. Такая формулировка указанного положения предопределена тем, что статья 265 расположена в гл. 26 данного Кодекса, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. В этом положении говорится о праве создания соответствующими законодательными (представительными) органами собственных контрольных органов, среди которых названы Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов.
2. В части 5 комментируемой статьи воспроизведено одно из положений ч. 2 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, устанавливавшее, что в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Данное положение дополнено указанием на то, что Счетная палата обладает финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Принцип независимости определен в ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из принципов внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой. Названный принцип означает, что сотрудники Счетной палаты в своей деятельности независимы от объектов аудита (контроля), каких-либо органов и должностных лиц. При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий они руководствуются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными законами, международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), решениями Счетной палаты.
В Лимской декларации ИНТОСАИ содержится статья 5 «Независимость высших контрольных органов», которой предусмотрено следующее:
высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния (п. 1);
хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач (п. 2);
учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа (п. 3).
Мексиканская декларация ИНТОСАИ предусматривает принцип 8 «Финансовая и управленческая административная автономия и доступность соответствующих человеческих, материальных и денежных ресурсов», в рамках определения содержания которого предусмотрено следующее: ВОФК должны иметь необходимые и разумные кадровые, материальные и денежные ресурсы – и исполнительная власть не должна контролировать или направлять доступ к этим ресурсам. ВОФК управляют своим собственным бюджетом и распределяют его соответствующим образом; законодательная власть или одна из ее комиссий отвечает за обеспечение того, чтобы у ВОФК были соответствующие ресурсы для выполнения своего мандата;
ВОФК имеют право непосредственно обращаться к законодательной власти, если предоставленных ресурсов недостаточно для выполнения ими своих мандатов.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в т. ч. в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания. Ранее в части 8 ст. 29 Закона 1995 г. о Счетной палате содержалось лишь такое частное правило: деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.
В пункте «б» ст. 84 Конституции РФ установлено, что роспуск, в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Государственной Думы входит в полномочия Президента РФ. В соответствии сч. 1 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ, а именно: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111), при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству РФ, если Президент РФ не объявляет об отставке Правительства РФ (ч. 3 ст. 117), в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, если Президент РФ при этом не принимает решения о его отставке (ч. 4 ст. 117).
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, геральдический знак – эмблему и флаг. В отношении указания на статус юридического лица и печать в данной части воспроизведено положение ч. 3 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате. Геральдический знак – эмблема Счетной палаты предусматривался в ст. 4.10 Регламента Счетной палаты (2003 г.).
Определение Счетной палаты в качестве юридического лица, как говорилось выше, является одной из гарантий организационной и функциональной независимости Счетной палаты. В соответствии с действующим законодательством РФ такой статус является обязательным условием, без которого невозможна самостоятельная и эффективная реализация каких-либо финансовых и хозяйственных функций. В то же время высказывалось вполне обоснованное предложение наделить статусом юридического лица не саму Счетную палату, а ее аппарат, который непосредственно создан для обеспечения текущей деятельности Счетной палаты, в т. ч. по финансово-хозяйственным и кадровым вопросам. Авторами проекта такого изменения отмечалось, что подобный режим функционирования государственных органов не является новеллой; он активно используется в деятельности государственных органов как федерального, так и регионального уровней; в частности, он установлен в отношении Государственной Думы и Совета Федерации, аппараты которых наделены статусом юридического лица.
Рассматриваемое положение в части указания на печать с изображением Государственного герба РФ и с наименованием Счетной палаты согласуется с положением ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 30 июня 2003 г. № 1-ФКЗ)[25], в которой установлено, что Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Статья 2 названного Закона предусматривает помещение Государственного герба РФ в многоцветном варианте на бланках Счетной палаты, а статья 5 – помещение Государственного герба РФ в рабочем кабинете Председателя Счетной палаты.
Государственный флаг наряду с Государственным гербом РФ и Государственным гимном РФ являются официальными государственными символами России, в связи с чем необходимо также отметить, что согласно ст. 2 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»[26] Государственный флаг РФ поднят постоянно на здании Счетной палаты, и что в соответствии со ст. 4 названного Закона Государственный флаг РФ установлен постоянно в рабочем кабинете Председателя Счетной палаты.
Порядок использования геральдического знака – эмблемы Счетной палаты определен в ст. 23 Регламента Счетной палаты (2013 г.):
