Курс права социального обеспечения - Мария Лушникова

В США продолжительность выплат пособий по безработице в начале 80-х гг. была уменьшена с 39 до 26 недель, продление его получения на оставшиеся 13 недель обусловливалось рядом требований, в том числе активным поиском работы. Предусматривалось лишение пособия по безработице, если его получатель многократно и немотивированно отказывался от предложенных вакансий. Это привело к тому, что число лиц, получавших пособия по безработице, могло снижаться почти наполовину. В ходе борьбы с забастовочным движением в начале 80-х гг. Верховный суд США в июне 1986 г. принял решение, предоставляющее властям штатов право отвергать прошение о назначении пособия по безработице работникам, уволенным в ходе забастовки, даже если они не принимали в ней участия. Изменения коснулись и медицинского страхования. В частности, были ужесточены условия получения финансовой помощи по возмещению расходов на медицинское обслуживание. Одновременно страховые программы штатов, муниципалитетов и отдельных корпораций получили свободу инвестиционной деятельности, что повысило размеры страховых фондов и позволило увеличить соответствующие выплаты.

Аналогичный процесс шел и в Великобритании. Первоначально М. Тетчер добилась пересмотра социального законодательства, в частности принятия нового закона о занятости (1980 и 1982 гг.). С 1979 по 1984 г. были уменьшены пособия по безработице, а затем по болезни и специальные пособия для семей бастующих рабочих. Более жесткими стали требования для получения пенсии по инвалидности, пособий в связи с несчастными случаями на производстве[158]. Это позволило оживить экономику. К тому же социальные расходы не перестали расти, но темп их роста замедлился. Отметим, что своеобразным пиком стал 1983 г., когда доля выплат по социальному обеспечению в большинстве развитых странах была наибольшей.

Русский ученый И.И. Чистяков в начале XX в. выделил два исторических типа (модели) социального страхования. Во-первых, это германский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средствами осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное начало и преимущественное участие работников в формировании страховых фондов[159]. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, т. к. германская «обязательность» все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновременно законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.

В современной литературе традиционно выделяют уже три исторически сложившиеся модели социального страхования[160]:

1. Модель Бисмарка (германская модель – Германия, Австрия, Бельгия, Италия, Испания и др.). Для нее характерно максимальное сохранение для застрахованного работника при наступлении страхового случая достигнутого уровня и качества жизни, а также социального статуса. При обязательном социальном страховании доля замещения заработной платы составляет 60–70 %. Страховая нагрузка делится на паритетных началах между работниками и работодателями, а размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа.

2. Модель Бевериджа (английская модель – Великобритания, Нидерланды, Швейцария, Франция, Япония и др.). Она сочетает обеспечиваемый государством минимальный уровень социальной защиты с дополнительным обязательно-факультативным профессиональным и дополнительным добровольным личным страхованием работника (двух (трех) уровневая система социального страхования). При этом по линии гарантированных государством пенсий и пособий, равных для всех, происходит замещение около 10–20 % заработной платы (уровень прожиточного минимума).

Модель Бевериджа предполагает государственное перераспределение доходов от более богатых к более бедным слоям населения посредством взимания налогов и проведения целевых государственных социальных программ с целью обеспечения каждому прожиточного минимума. Таким образом, государственная социальная политика охватывает все общество и имеет целью борьбу с нищетой. Модель Бисмарка подразумевает финансирование социальных программ особыми отчислениями работающих слоев населения и распространяется исключительно на них. Первая модель рядом авторов характеризуется как либерально-солидаристская, вторая – как консервативно-корпоративистская.

3. Советская модель (СССР, Австралия, Дания, Новая Зеландия и др.) государственного социального обеспечения, когда страхование осуществляется исключительно за счет средств работодателей и государства. Иногда эту модель называют страхованием без взносов.

В настоящее время между этими моделями происходит некоторое сближение. Так, в государствах с германской моделью широкое развитие получили профессиональные и личные системы страхования. Модель Бевериджа дополнена во многих странах страховыми системами, в рамках которых размер выплат зависит от заработка застрахованного. Советская модель в России переживает период трансформации, а в Австралии и Новой Зеландии получили распространение добровольные системы страхования. Условность модельного деления подтверждает и то, что в США сложился гибридный тип социального страхования, совмещающий черты германского и английского.

Положительные и отрицательные стороны взаимодействия моделей Бисмарка и Бевериджа хорошо прослеживаются на промере

Франции. Сформированную в первые послевоенные десятилетия при непосредственном участии государства и профсоюзов французскую систему социального обеспечения первоначально предполагалось строить на принципах единообразия, универсальности и всеобщности, по модели, предложенной английским экономистом У. Бевериджем. Хартия Сопротивления, принятая во время войны находившимся в Лондоне Национальным советом Сопротивления, призвала к созданию «системы полного социального обеспечения», призванной гарантировать всем гражданам Франции «средства к поддержанию существования к моменту утраты ими способности добывать их своим трудом и управляемой представителями получателей средств и государством»[161]. Однако часть схем социального страхования, действовавших до 1945 г., с их особыми условиями страхования была сохранена из-за отказа их участников присоединиться к общей системе. В итоге с начала своего возникновения современная французская система социального страхования имела характер компромисса между моделью Бевериджа и моделью Бисмарка. Со времени возникновения французская система социального обеспечения определила свою цель исходя из модели Бевериджа, а средства ее достижения формировались по модели Бисмарка. Модель социального страхования Бисмарка в настоящий момент доминирует на европейском континенте. Эта система, получившая затем распространение и в других странах, рассматривалась скорее как человеческий эквивалент технического ремонта машин.

Похожая ситуация сложилась в XIX в. и во Франции. Экономический патернализм заключался в том, что предприятия (например, угольные шахты Шнейдера в Крезе) предоставляли медицинскую помощь и обучение рабочим и их семьям, чтобы избежать социальных волнений. Но требовалась централизация под контролем государства. Ордонанс от 4 октября 1945 г. предполагал, что «система социальной безопасности» будет охватывать все население, уважать принципы социальной солидарности, единства и справедливости. При этом она должна управляться «заинтересованными лицами» и финансироваться посредством особых отчислений. Период ее дальнейшего развития до конца 70-х гг. XX в. характеризовался все большим расширением и диверсификацией охватываемых системой страховых случаев. С начала 80-х гг. стали очевидны раздутость и дороговизна всей системы, несоответствие ее новым социально-экономическим реалиям. Доля выплат на ее содержание постоянно росла. В 1980 г. она составляла 23,9 % ВВП, в 1990 г. – 26,4 % ВВП, а в 1995 г. – 29 % ВВП. В результате дефицит общего режима в 1993 г. достиг 56,4 млрд франков. Причин финансового кризиса системы социального обеспечения было несколько.

Во-первых, финансирование, основанное на модели Бисмарка, сильно зависит от экономической конъюнктуры. Снижение темпов экономического роста приводит к дестабилизации счетов: объем отчислений сокращается, объем выплат растет. Рост расходов на социальные нужды стал создавать эффекты, ограничивающие занятость. Вследствие усилившейся конкуренции на мировом рынке, предполагающей повышение конкурентоспособности товаров, а следовательно, минимизацию уровня издержек, стали предъявляться более жесткие требования к размерам оплаты труда и социальных выплат. Во Франции этот показатель слишком высок из-за «перегруженности» разного рода отчислениями в социальные фонды. В итоге в 90-е гг. XX в. отчетливо стал проявляться феномен «новой бедноты». К ней стали относить безработных, не способных или не желающих трудоустроиться на долгое время и имеющих минимальные доходы. Во-вторых, старение населения Европы и преимущественно распределительный характер пенсионной системы привели к ее финансовому кризису, т. к. количество людей в возрасте свыше 60 лет (пенсионный возраст во Франции) постоянно увеличивается. В-третьих, в стране, где средняя продолжительность жизни одна из самых высоких (в 1995 г. она составляла 81,9 года для женщин и 73,8 года для мужчин), возрос уровень потребления медицинских услуг и товаров. Таким образом, вопрос о реформировании системы социального обеспечения приобрел во Франции уровень национальной проблемы.