Иной путь. Невидимая революция в третьем мире - Эрнандо де Сото

На восьмой стадии власти приступили к распределению прав на владение и признали внелегальные организации законными представителями внелегальных поселений. Поскольку ответственность за эти поселения была передано муниципальным органам, у них не оставалось иного выхода, как согласовывать свои действия с желаниями избирателей, другими словами, дать им требуемые права собственности. Началось стремительное движение к легализации частной собственности.

С течением времени отношение к данной проблеме менялось. Так или иначе, но примерно за 20 лет — с 1961 по 1980 г. — законные права собственности были зафиксированы примерно для 25 % всех участков. В первые 10 лет действия Закона 13517 было оформлено примерно 8000 документов, в 1971 и 1972 гг. — чуть более 7000. Однако вскоре работа затормозилась: с 1979 по 1980 г. было оформлено всего около 1000 удостоверений на право собственности.

SINAMOS явно пренебрегала технической работой по подготовке документов — планов, перепланировок и т. д., так что когда задел, подготовленный ее предшественниками, иссяк, процесс остановился. Система была более заинтересована в общественной собственности, чем в частной, о чем говорит следующий конфиденциальный документ («Предварительный вариант двухлетнего плана на 1973–1974 гг.», для служебного пользования): «Процесс легализации, описанный выше, влияет до известной степени отрицательно на маргинальные слои населения, поскольку способствует разрушению семьи и общества, явно подрывая высокий уровень социальной сплоченности, достигнутый этими группами на ранних стадиях захвата благодаря их стихийной самоорганизации. Процесс этот провоцирует начало серьезных разногласий между поселенцами, что подтверждается большим количеством судебных исков в легализованных кварталах».

С приходом демократического правительства стало ясно, насколько заблуждались власти. Факты показали, что люди желают частной собственности, а их симпатии к социализированной модели общины — чистой воды риторика. Когда в 1980 г. было избрано муниципальное правительство Лимы, притязания на частную собственность обрели политическое выражение. Поскольку Совет столицы хотел сохранить популярность, обеспечить собственное переизбрание и хорошо понимал, что избиратели во внелегальных поселениях особенно озабочены судьбой своей недвижимости, он решил отказаться от планов насаждения идеального порядка и выдать жителям удостоверения на право собственности. Смягчив бюрократические требования, городской совет Лимы под руководством мэра Эдуарде Оррего (1981–1983 гг.) выдал более 22 тыс. удостоверений, поставив тем самым рекорд. Когда на муниципальных выборах 1983 г. победили левые марксисты, возглавляемые Альфонсо Баррантесом, Совет столицы пытался продолжить эту деятельность, но к июлю 1986 года марксистская мэрия выдала менее 11 тыс. удостоверений.

Совет также понимал, что организационная автономия поселений была еще одной надеждой, которая из года в год не оправдывалась. Для решения этой проблемы, был издан Указ 192, определяющий статус «поселенческих организаций». Указ не предписывал единой модели организации поселений, а признавал право поселенцев на свободу ассоциаций без предварительного утверждения властями, предполагал предоставление законного статуса любой форме ассоциаций, предусмотренной законом, — даже группам, существующим де-факто. Важно, что Указ подтверждал признание организаций, созданных для проведения захватов и других незаконных действий.

На пути к государству, основанному на внелегальном секторе

На девятом этапе государство, столкнувшись с неэффективностью законов, прибегло для реализации проектов жилищного строительства к внелегальной системе — к захватам.

15 июля 1984 г. 7 тыс. семей захватили 640 га земли вблизи ущелья Айякан. Захват был спланирован, организован и проведен самим Советом столицы. Большинство захватчиков являлись либо государственными служащими, либо работниками организаций, которые трудно причислить к внелегальным. Согласно нашим данным, первые захватчики Айякана были сгруппированы в 11 организаций, заранее признанных Советом столицы. Две из них состояли из служащих городского и окружного Советов, одна — из служащих Национального института культуры, которому требовалась земля для археологических раскопок, остальные — из сотрудников Архитектурного колледжа. Все будущие поселенцы оказывались так или иначе связанными с властями и с проблемами жилищного строительства, и государству было нетрудно их мобилизовать.

Задержка с передачей земли от министерства жилищного строительства Совету столицы вызвала раздражение муниципалитета, и он дал зеленый свет захвату. Мэр Альфонсе Баррантес, обиженный бесконечными проволочками, за два месяца до этого обсуждал данный вопрос с тогдашним министром жилищного хозяйства Хавьером Веларде Аспильятой. Последний, по свидетельству Баррантеса, признал, что ввиду невозможности ускорить административную процедуру, захват Айякана — единственное решение проблемы.

Тот факт, что мэр и министр, опиравшиеся на всю мощь своего аппарата, не совладали с установленными процедурами и были вынуждены прибегнуть к захвату, ясно показал, что законная система не в состоянии обеспечить людей жильем. Но, в отличие от внелегалов, сотрудники государственных организаций не знакомы с внелегальными правилами захвата земли.

Через неделю после захвата 4 тыс. человек из поселения Орацио Себальос во главе с Хайме Цубьета Кальдероном пытались войти в Айякан и были изгнаны после жестокой схватки с первопоселенцами. В августе и сентябре эти схватки продолжались непрерывно, всегда заканчиваясь победой поселенцев, поддерживаемых Советом. 8 октября 9 тыс. переселенцев оказались вовлеченными в другую жестокую схватку, на этот раз с применением коктейлей Молотова, самодельных автоматов и бомб. Десятки были ранены или искалечены, и потребовалось вмешательство национальной гвардии.

Стычки прекратились к концу октября. Раздосадованные поражениями, жители поселения Орацио Себальос (около 3 тыс. мужчин, женщин и детей) 27 октября начали захватывать частные земли, расположенные на правом берегу Айяканы. Там они возвели новое поселение и рассчитывали воспользоваться всеми преимуществами в виде общественных работ и услуг, которые Совет собирался предоставить Айякане. Насилие продолжалось в ноябре и декабре. Когда же страсти, казалось, начали утихать, Хайме Цубьета, глава поселения Орацио Себальос и лидер новых поселенцев, был убит при загадочных обстоятельствах.

Причиной всего этого насилия было то, что Совет столицы не взял в расчет внезаконную систему. Когда внелегалы планируют захват, они действуют на основе консенсуса, четко выявляют свои общие интересы, собирают критическую массу, необходимую для практически полного занятия захватываемой земли, и создают систему привлечения новых членов поселений, при безусловном преимуществе местных жителей. Захваты, таким образом, имеют свою рабочую логику, определяющую возможность координации усилий, проектирования поселений, распределения участков, организации самозащиты и судопроизводства, ведения переговоров с властями, почему и бывают обычно успешными. К сожалению, подменив стихийную кооперацию поселенцев неким идеальным порядком, который, как мыслилось, определит все стороны жизни поселения, Совет убил эффективность захвата и исказил внутреннюю логику процесса. Захват уже не обсуждался, а одобрялся; поскольку общие интересы не были должным образом учтены, вместо сотрудничества началась борьба между людьми. Кроме того, поддержка оказывалась лишь организациям, признанным Советом, а возможность сотрудничества с другими заинтересованными в захвате сторонами — отвергалась. Самым значительным было то, что внелегальность не только победила законные способы действия, но и инфицировала их.