Настольная книга судьи по гражданским делам - Николай Толчеев

Что же касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правового акта определена в его названии "ненормативный", т.е. это такой правовой акт, который не содержит вышеперечисленных признаков нормативного акта. Исходя из этого возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам, например о назначении на должность, о присвоении звания и т.п.

Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Как верно подметил Жилин Г. А., поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия нормативного акта, противоречащего требованиям права, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием такого же индивидуального акта [22].

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования. Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч.3 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти — их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ [23].

До принятия ГПК в судебной практике, в том числе и Верховного Суда РФ, имелись различные подходы к неопубликованным нормативным правовым актам как предмету судебного нормоконтроля. С одной стороны, прослеживалась позиция, в соответствии с которой неопубликованный нормативный акт мог быть предметом судебного нормоконтроля. Верховным Судом РФ при рассмотрении дел по первой инстанции высказывалось мнение, что в этих случаях суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания оспариваемого нормативного акта [24].

С другой стороны, при рассмотрении заявлений о нормоконтроле по делам, подсудным Верховному Суду РФ по первой инстанции, задолго до 1 февраля 2003г., т.е. еще в период действия ГПК РСФСР, судьи Верховного Суда РФ отказывали в принятии заявлений об оспаривании неопубликованных и зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов. Так, например, гражданин Д. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании частично недействительной Временной инструкции по обмену и выдаче дипломов и квалификационных свидетельств членам экипажа морских судов, утвержденной распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 28 марта 2001г. N ВР-33-Р. Судья Верховного Суда РФ своим Определением от 30 октября 2001г. посчитал, что данное заявление не подлежит принятию к производству Верховного Суда РФ, так как согласно ст.116 ГПК РСФСР Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. N 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Обжалуемая заявителем Временная инструкция, как указано в Определении Верховного Суда РФ, по своей форме не может считаться нормативным актом, предусмотренным данным Постановлением Правительства РФ, поскольку она не зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ и официально не опубликована [25].

Такие же подходы имели место и в практике краевых (областных) судов. Прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному закону Постановления И.о. главы администрации Новосибирской области от 13 октября 1998г. N 623, утвердившего Правила обязательного медицинского страхования граждан на территории Новосибирской области с момента издания, на том основании, что оно не было опубликовано.

Определением судьи Новосибирского областного суда от 14 июня 2002г. отказано в принятии заявления на основании п.7 ст.129 ГПК РСФСР. В частном протесте прокурора Новосибирской области поставлен вопрос об отмене определения судьи в связи с его незаконностью. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла оснований для удовлетворения протеста прокурора. В Определении Верховного Суда РФ отмечено, что, отказывая в принятии вышеуказанного заявления, судья правомерно исходил из того, что областному суду в соответствии со ст.115 ГПК РСФСР подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти, должностных лиц субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами являются только правовые акты, изданные в установленном порядке. Оспариваемый прокурором правовой акт не был опубликован, и потому его нельзя признать действующим нормативным правовым актом, подлежащим применению [26].

Часть 1 ст.251 ГПК предоставляет право заинтересованным лицам оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты. Если же нормативный акт официально не опубликован (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), то он не может быть проверен судом в порядке нормоконтроля по правилам главы 24 ГПК. Такой акт, если он фактически применяется и влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, может быть оспорен заинтересованным лицом в районный суд, который рассматривает заявленное требование в порядке главы 25 ГПК. Если же заявление об оспаривании неопубликованного акта, являющегося по своему содержанию нормативным, подается в областной и другой равный по уровню суд либо в Верховный Суд РФ со ссылкой на их компетенцию по проверке нормативных правовых актов, установленную ст.26, 27 ГПК, то это заявление подлежит возвращению по основанию неподсудности данному суду (п.2 ч.1 ст.135 ГПК).

Таким образом, законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы, в частности опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта.

Рассмотрение дел по заявлениям о признании нормативных правовых актов недействительными, как правило, не требует установления фактических обстоятельств дела, исследования и оценки доказательств. Задача суда состоит в том, чтобы проверить оспариваемый акт или отдельные его положения на предмет соответствия федеральному закону или иным нормативным правовым актам большей юридической силы безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц, в том числе обратившихся в суд. Для этого требуется правильно определить круг правовых норм, имеющих отношение к оспариваемому акту (его части), и дать соответствующее их истолкование.

Для достижения указанной цели судья уже на стадии подготовки дела к судебному разбирательству должен предварительно изучить законодательство, регулирующее отношения в соответствующей сфере, определить правовые нормы, которые могут иметь отношение к рассматриваемому спору, а также соответствующие разъяснения и комментарии к ним. Целесообразно их копии либо выписки из них приложить к материалам дела, что позволит в ходе судебного заседания подробно рассмотреть и проверить доводы заявителя, его представителей и представителей заинтересованных лиц, издавших оспариваемый акт, по поводу законности оспариваемого акта.

Суд оценивает нормативный правовой акт не только по содержанию оспариваемых норм, но и с точки зрения компетенции органа или должностного лица, его издавших, а также по форме, порядку издания и опубликования.

В соответствии со ст.253 ГПК суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то он признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как разъяснено в п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003г. N 2, время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения. В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу) это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.