Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Таблица 6.20

Доля расходов расширенного правительства на социальное обеспечение в ВВП, %

Относительный уровень расходов на социальное обеспечение России и Казахстана довольно близок. Более высокие показатели Беларуси, по-видимому объясняются общей долей расходов расширенного правительства в этой стране. Явно выделяющиеся показатели Украины связаны с существенно более высокой долей расходов по этой статье в общем объеме расходов расширенного правительства.

6.4. Горизонтальное и вертикальное выравнивание в Российской Федерации

Принцип вертикальной сбалансированности действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. С одной стороны, центральное правительство обязано, в случае недостаточности доходов нижестоящего бюджета для финансирования закрепленных за ним услуг, предоставить ему недостающие бюджетные ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей всех уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Таким образом, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти.[45]

Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Даже если доходы территории покрывают совокупный объем расходов ее бюджета, между бюджетами территорий и районов одного уровня могут сохраняться различия, дифференцирующие бюджетные возможности регионов и муниципалитетов по финансированию своих обязательств. Подушевая бюджетная обеспеченность регионов (к среднероссийскому уровню) до и после предоставления средств из Федерального фонда поддержки регионов представлена в табл. 6.21.

Таблица 6.21

Подушевая бюджетная обеспеченность в 2001—2003 гг.[46]

Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социально необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами), должно использоваться горизонтальное выравнивание.

В 1992—1993 гг. финасовая помощь субъектам Российской Федерации предоставлялась на основе индивидуального согласования нормативов отчислений от федеральных налогов (главным образом НДС) и прямых дотаций и субвенций различных видов. С 1994 г. «общая» часть финасовой помощи распределялась через федеральный Фонд финансовой поддержки регионов на основе единых критериев, однако роль неформализованных каналов по-прежнему оставалась чрезмерно высокой. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг. показана в табл. 6.22.

Таблица 6.22

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг., % к ВВП

Что касается бюджетного выравнивания внутри субъектов Российской Федерации, то финансовая помощь местным бюджетам распределялась либо на индивидуальной основе, либо по формуле, заимствованной у федеральных властей. При этом зависимость муниципальных образований (особенно районов, поселков и сельских поселений) от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов заметно выше, чем зависимость субъектов Федерации от поступлений из федерального бюджета. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг. показана в табл. 6.23.

Таблица 6.23

Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг., %

Фактически в России под горизонтальным выравниванием понимается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов (например, как НДС в Германии), а централизованное перераспределение средств специальных фондов, сформированных в том числе и за счет налоговых поступлений (например, Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).

Так, в 2007 г. 12% всех государственных федеральных расходов – межбюджетные трансферты (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 г.[47]

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг. Однако если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на одном бюджетном уровне в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот процесс идет «сверху», его фактическим результатом является лишь частичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стоимости общественных услуг в различных регионах.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) – получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, большое значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.[48]

В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

– субвенции – безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов;

– дотации – безвозмездное нецелевое выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета;

– взаимозачеты – выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства РФ; ссуды вышестоящих бюджетов;

– трансферты – оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Стандартные формы финансовой поддержки территорий, такие как дотации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вертикали бюджетной системы государства, включены в систему горизонтального выравнивания.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в БК РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в БК РФ используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 БК РФ, к межбюджетным трансфертам относятся:

– трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

– дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать, во-первых, трансфертами населению, поскольку они предназначены именно для выплат населению; во-вторых, ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; в-третьих, ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов, поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрасли расходы; в-четвертых, поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии БК РФ они могут считаться субвенциями.