GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования - Толстых Павел

Д. Уилсон приводит пример типичного продукта деятельности отдела некой корпорации по связям с правительством. Это – меморандум вице-президента по связям с общественностью ее президенту. Суть документа в следующем. Конгресс, который будет избран, должен голосовать по законопроекту о покрытии федерального бюджетного дефицита за счет увеличения налога на корпорации. Вице-президент описывает трудности, с которыми, в случае одобрения законопроекта, они столкнутся. Он предлагает три варианта передачи денег в избирательные фонды претендентов через существующий у корпорации комитет политического действия: во-первых, понемногу, но как можно большему числу кандидатов от обеих партий (плюсы и минусы этого варианта); во-вторых, больше, но тем, кто уже имеет хороший шанс победить (плюсы и минусы этого варианта); в-третьих, распределить всю сумму среди тех, кто, вероятно, будет в комитете, который будет писать законопроект (плюсы и минусы этого варианта)[155].

В странах западной Европы и США бандлинг жестко регламентируется на предмет ограничения чрезмерного воздействия групп влияния на выборных лиц. Например, в США данный процесс финансирования выборов подвергается особой регламентации при проведении федеральных выборов в соответствии с Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) от 2007 г. Данный акт обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия и партийные политические комитеты раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах (registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лиц, предоставляющих им взносы. Сумма взноса, подлежащая раскрытию, индексируется ежегодно в соответствии с инфляцией и в 2007 г. составляла 15 000 долл., в 2009 г. и 2010 г. – 16 000 долл.[156] Принятие этого акта, которому в тот период противодействовали лоббисты всех мастей, было направлено именно на то, чтобы предотвратить возможный скрытый подкуп законодателей в предвыборный период в обмен на отложенное обязательство действовать в соответствии с интересами групп после избрания[157].

Разобравшись с системой взаимосвязи между лоббистами и политическими акторами в США, рассмотрим далее ключевые теоретические концепции, обосновывающие модель подкупа и определяющие причинный механизм, влияющий на итоговую политическую позицию законодателя. Стоит отметить, что, согласно влиятельной теории общественного выбора, участники «политического» и «бюрократического» рынков легко находят общий язык с лоббистами. Лоббисты помогают «своим» представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, в то время как чиновники и политики отстаивают интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ) «продажен» по определению. Политик «продает» свой голос, а бюрократ – свою подпись, обменивая их на «поддержку» влиятельных групп специальных интересов[158]. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко[159]. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно больше[160]. Исходя из этой научной традиции, можно выделить ряд концепций, уже конкретизирующих данную взаимосвязь. К ним можно отнести:

● концепцию «платы за голос»;

● концепцию «платы за усилие»;

● концепцию «законодательной субсидии».

В концепции «платы за голос», лоббизм – это скрытый договорной обмен избирательными ресурсами между группами интересов (и представляющих их в политическом процессе лобби) и законодателями. Американские политологи Г. Макконнелл и Дж. Стиглер утверждают, что публичные политики хотят получить голоса групп интересов на выборах, а группы интересов, инвестировавшие в определенных политиков, заинтересованы, чтобы эти «карманные», «свои», политики как можно дольше оставались у власти. Группы интересов инвестируют в политиков в обмен на их действие или бездействие в интересах своих инвесторов, пока они остаются у власти[161].

В концепции «платы за усилия», разработанной Ар. Дензо и М. Мангером, политик после избрания занимается продажей своих услуг, а не голоса в поддержку того или иного законопроекта. Взамен он получает поддержку со стороны групп интересов, то есть приобретает политический дивиденд в виде гарантированной электоральной поддержки[162]. Согласно сторонникам данной концепции, группы интересов заведомо находятся на вторых позициях: их возможности влияния ограничены. Они не сами влияют на процесс принятия решений, а доверяют это определенным политикам, которые предлагают подобные услуги. Следовательно, инициатива к сотрудничеству, взаимодействию исходит от политиков, которые ищут свой потенциальный постоянный электорат. Развивая концепцию Дензо и Мангера, американские политологи Р. Холл и Ф. Вейман пишут о том, что объем денежных средств, которые группы интересов готовы пожертвовать на политическую кампанию «своего» кандидата, зависит от того, насколько активно политик участвует в заседаниях профильных комитетов, обсуждении законопроектов, предлагает поправки или свои законопроекты и т. д., которые затрагивают интересы данной группы. То есть по сути группы интересов покупают (оплачивают) законодательное время, в ходе которого политик защищает и отстаивает их интересы[163].

Именно развивая концепцию Дензо и Мангера, Р. Холл, исследующий связь между выплатами, осуществляемыми лоббистами политическим деятелям, предложил собственную теоретическую концепцию, названную им «законодательной субсидией». Суть данной концепции в том, что лоббизм – это своего рода субсидия за предприимчивость законодателя. В рамках теории субсидии, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет подобные ему позицию и верования. Важно, что это – не попытка изменить представления законодателя о той или иной проблеме, это – скорее, попытка субсидировать ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Сформировав группу законодательных сторонников, лоббист предоставляет данные для формулировки законодательных предложений, рассмотрения альтернатив, заключения сделок, приводит аргументы, определяет стратегию или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить его усилия по достижению общих с группой интересов целей. Политики действуют в интересах группы в тот самый момент, когда они занимаются чем-то в своих собственных интересах.