Новый Макиавелли - Джонатан Пауэлл

После выборов 2001 года мы внедрили еще одно новшество, которое значительно улучшило наши шансы в выполнении обещаний. Во время первого срока Тони Блэра Майкл Барбер успешно выполнял обязанности специального советника Дэвида Бланкетта в Министерстве образования. В частности, он предложил ввести дополнительные часы арифметики и чтения в начальных школах. Во время предвыборной кампании Майкл попросил меня о личной встрече. Мы беседовали в кофейне, у подножия башни Миллбанк. Майкл предложил создать новое подразделение, которое гарантировало бы реальное исполнение приоритетных задач правительства. После треволнений нашего первого срока я сразу понял, сколь привлекательно это предложение, и сообщил о нем Тони Блэру, а Тони, в свою очередь, озвучил его на пресс-конференции в рамках предвыборной кампании. После выборов мы заговорили о премьерском «Отделе исполнения обещаний», укомплектованном талантливыми молодыми партнерами Маккинси. Мы наметили ряд конкретных целей (среди них — недопущение опозданий поездов, сокращение очередей в больницах и снижение уровня преступности по оговоренным категориям преступлений). Перед сотрудниками Отдела поставили задачу — курировать работу министерств по достижению этих целей и обеспечивать исполнение согласно плану. Графики они составляли в простейшей, «светофорной» системе, так что премьер и министры сразу видели, насколько близка/далека цель.

Однако ключевым элементом успешности Отдела исполнения обещаний была его подвластность лично премьер-министру. Отдел, хотя располагался не на Даунинг-стрит, отчитывался строго перед Тони, и министры понимали, какое значение премьер придает этой работе, — а следовательно, считались с Отделом. То же можно сказать о старших чиновниках. Второй элемент — упор на сотрудничество с министерствами, а не на запугивание их. Майкл Барбер с самого начала довел до всеобщего сведения, что наше стремление — помочь министерствам решить внутренние проблемы, мешающие прогрессу. Отдел содействовал министрам как в отмене того или иного ограничения, так и в получении денег из казны. Каждые два-три месяца он работал на переучетных собраниях министерств. Тони неизменно председательствовал, в обязательном порядке присутствовали ведущие госчиновники и министры соответствующего департамента. Собрания длились обыкновенно два-три часа, начинались отчетом Отдела по каждой из намеченных целей. Отдел вносил предложения насчет необходимых изменений. Тони с крайней дотошностью вникал во все детали и не успокаивался, пока не убеждался, что проблема решена. Затем он задавал задачку на следующие три месяца.

Подобные системы работают, лишь когда количество поставленных задач ограничено. Целым правительством рулить не получится. Притом задачи надо ставить конкретные — и на великое не замахиваться. Например, формулировка вроде «улучшение образования для пятилетних детей» точно не годится — очень уж она абстрактная. Зато в пределах ограничений наличие Отдела исполнения обещаний позволяет почувствовать разницу между действием и бездействием; электорат понимает, что некоторые обещания все-таки выполняются. Теперь надо, чтобы остальные мировые правительства прониклись мыслью о роли результативности в под держании собственного рейтинга.

Впрочем, ни одна подобная схема не способна повлиять на способность правительства к реальным действиям до тех пор, пока госслужба пребывает неизменной, а чтобы ее изменить, требуется принципиально новый подход к управлению ею. Секретарю Кабинета нужны полномочия для контролирования деятельности непременных секретарей департаментов, каковые полномочия подразумевают постановку задач непременным секретарям, перемещение непременных секретарей из департамента в департамент и сбивание спеси с верховных госчиновников минимум натри пункта. В настоящее время секретарь Кабинета такими полномочиями не обладает. Бонусы старших чиновников определяются независимым консультантом; высшие чиновники подотчетны своим министрам Кабинета, а еженедельные собрания непременных секретарей больше походят на понятные лишь посвященным разговоры о промахах министров (какие ведутся обычно в гостиных), чем на эффективные дискуссии об обеспечении исполнения приоритетных задач правительства. В 1997 году Тони получил серьезное предложение — повысить в должности одного непременного секретаря, успевшего наломать дров, — с целью избавить от него свой департамент. Да, таков обычный подход госслужбы к чиновникам-катастрофам. На наше встречное предложение — уволить этого человека — госслужба ответила двухгодичным молчанием. В итоге чиновник-катастрофа и его деятельность обошлись нам в несколько миллионов фунтов стерлингов. В современном мире не должно стоять препятствий к увольнению некомпетентного сотрудника, будь он хоть трижды госчиновником.

Очень многих секретарей Кабинета, сменявших друг друга, мы хотели заставить сконцентрироваться на реформе; увы — все без исключения «скатывались» к разработке стратегии и управлению кризисами, ибо именно по этим пунктам их натаскивали и именно эти занятия они находили интересными. Эндрю Тёрнбулл предпринял благородную попытку — затеял переформулировку задач и обязанностей секретаря Кабинета — но не нашел поддержки у других непременных секретарей. Гус О’Доннелл, в моем понимании первый современный секретарь Кабинета, чьи политические навыки отличаются многогранностью, начал было вникать в систему; впрочем, одному человеку явно не под силу расшевелить сердцевину британского Парламента. Вот если бы появился аутсайдер, если бы он на правах главы исполнительной власти все свое время посвящал «раскачиванию» госслужбы, а не разбрасывался на политику и этику — тогда, пожалуй, был бы толк.

Свою способность к сопротивлению переменам госслужба явила, когда оппозиция вздумала назначить секретарем Кабинета аутсайдера. Ричард Уилсон как раз уходил на пенсию, место освобождалось. Мы предложили устроить открытый конкурс для аутсайдеров и инсайдеров; Ричард воспротивился. Он хотел сам проводить собеседования, с тем чтобы составить шорт-лист из двух фамилий. По его словам, то был единственный способ не устраивать панику в госслужбе. Мы быстро вычислили человека, которого Ричард видел своим преемником; нам же требовался реформатор. Со своей стороны мы предложили из одной должности сделать две: одна— «традиционный» секретарь Кабинета, другая — новый директор-распорядитель госслужбы. Ричард согласился, однако вплотную занялся этим делом, чтобы гарантированно не допустить расщепления должности. Мне удалось устроить встречу Майкла Бичарда, в качестве кандидата, с Тони. Майкл занимал должность непременного секретаря в Министерстве образования, однако госслужбе представлялся аутсайдером, поскольку раньше был главой исполнительной власти в местных органах управления, а не работал локтями на карьерной лестнице государственной службы. Когда же Тони сообщил Ричарду Уилсону, что встречался с Майклом Бичардом, Уилсон вышел из себя и нагрубил Тони (о чем позднее пожалел). На Даунинг-стрит, 10 поднялся переполох, мы пытались вмешиваться в работу всех министерств, жаждали вернуться к коллективному управлению. Тони делал, что мог; в итоге Ричард Уилсон ретировался через «дверь для прислуги» (на самом деле — вполне себе продвинутую дверь с электронным замком), ведущую в секретариат Кабинета министров. По мнению Тони, причина вспышки была в том, что Ричард разглядел политическую слабость в его положении, однако я считаю, Ричарда просто взвинтили другие непременные секретари — они вообще часто действовали ему на нервы. Таким образом, Ричард Уилсон с блеском отмел нашу затею — сделать аутсайдера главой госслужбы. Макиавелли бы им гордился. Впрочем, мудрый премьер-министр от идеи бы не отказался — конечно, в том случае, если бы действительно хотел встряхнуть госслужбу.

Джеральд Кауфман сравнивает секретариат Кабинета министров с «феррари», а госдепартаменты вроде МИДа или Министерства окружающей среды — с тяжеловесным «хамбером». Сравнение правомочно, если говорить о «феррари» старинной модели и вдобавок поломанном. Мы больше десяти лет бились, а секретариат Кабинета министров как не был командой, так ею и не стал, центром контроля и коммуникаций для правительства в целом по-прежнему не является — к глубокому удовлетворению отдельных госчиновников. Эти госчиновники полагают, что между министерствами должен находиться этакий рефери, гарант честной игры, посредник для заключения межминистерских соглашений. Проблема в том, что данное отношение обусловливает «подход наименьшего общего знаменателя». Правительству дозволено делать лишь то, против чего не возражает ни одно из министерств; тогда как ядро правительства должно бы ставить цель, а секретариат Кабинета министров — координировать усилия по ее достижению.