Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова) - В Маклаков

Президенту принадлежат весьма важные обязанности по наблюдению за установленным конституционным правопорядком. Содержащаяся в ст. 5 основного закона формула о наблюдении Президентом за соблюдением конституции и об обеспечении своим арбитражам нормального функционирования государственных органов и преемственности государства давно была оставлена, и высказывания всех президентов не оставляют сомнений в их собственном каждый раз понимании духа и буквы основного закона. Влияние Президента на такое понимание проявляется и в косвенной форме — путем назначения трех членов в высшей орган конституционной юстиции — в Конституционный совет.

Наиболее важным личным полномочием Президента (наряду с использованием ст. 16 конституции) является право роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения (ст. 16 конституции); 3) временным президентом республики, т. е. председателем Сената, замещающего вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Роспуск всегда производится в благоприятный момент; вновь избранный Президент, если он получает «в наследство» враждебный ему парламент также использует это оружие. Свое право использовал Ф. Миттеран в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Роспуск Национального собрания может применяться и как средство вывода страны из национального кризиса (в 1968 г. Ш.де Голль распустил Собрание). Однако, использование этого права всегда связано с риском для Президента, и применение этого права во многом зависит от популярности среди населения главы государства. О праве Президента проводить национальный референдум на основании ст. 11 конституции мы уже говорили.

Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Статья 16 конституции позволяет Президенту ввести настоящую единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры, которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Важнейший инструмент в реализации политической функции государства, не имеющий аналогов во французской конституционной истории, эта статья стала «оружием политической борьбы»[10]. Правда, в статье оговариваются два условия введения такого положения, при одновременном совпадении которых такое положение может быть введено. Первое — должно наличествовать одно из четырех требований, а именно: серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств. Второе — должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и глава государства не может ее вводить тогда, когда он этого хочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантии, а также весьма призрачный контроль за Президентом в это время делает право введения чрезвычайного положения наиболее грозным оружием в его арсенале. Сам момент введения такого положения не контролируется; глава государства лишь обязан получить «официальную консультацию» у премьер-министра, председателей парламентских палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные «мнения» названных лиц не являются обязательными. Сдерживающим органом по букве основного закона должен был бы стать парламент, который собирается по праву. Практически он не обладает контрольными функциями (правом отменять акты Президента, например), хотя и может высказываться по этим актам. Правда, парламент в это время не может быть распущен и он вправе передать дело о государственной измене Президента в Высокую палату правосудия. Понятие государственной измены весьма расплывчато и не существует официального толкования этого термина. Свободной интерпретации конституционных положений способствуют употребляемые в них выражения. Так, понятие «нормальное функционирование конституционных государственных органов» весьма эластично и может пониматься весьма широко. В 1961 г. такое «нормальное функционирование» было прервано лишь на одной части территории (в Алжире), но чрезвычайное положение было введено и в метрополии. Более чем дискуссионным явилось применение этого положения в течение 5 месяцев и 8 дней, хотя «нормальное функционирование» властей было восстановлено в Алжире через несколько дней.

Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников; лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров. Президент — глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важным является не урегулированное конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы. Это право было предусмотрено простым декретом от 14 января 1964 г. В области международных отношений Президент заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламента. Ратификация требует контрассигнации членов правительства. Президент информируется о всех перегон ворах, ведущих к заключению соглашений, не требующих ратификации. Наиболее ярким примером роли Президента во внешнеполитической области явился выход Франции из военной организации НАТО в 1966 г., осуществленного по личной инициативе Ш. де Гопля, без ведома парламента.

В судебной области Президент — обладатель традиционного права главы государства — права помилования. Президент находится на вершине судебной власти, являясь «гарантом» ее независимости (ст. 64 конституции).

Вторая часть полномочий главы государства, требующая контрассигнации премьер-министра или министров, также весьма значительна. Он председательствует в Совете министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые в нем; принимает участие в рассмотрении законопроектов правительства; назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных государствах. С контрассигнацией министров осуществляется право созыва парламента на чрезвычайные сессии; по его решению палаты образуют Конгресс для ратификации поправок.

На практике Президент обладает большими правами, чем то следует по букве закона. Так, он принимает решения в областях, относящихся к компетенции правительства, когда в парламенте имеется «одноцветное» с Президентом большинство. Президенты обычно расширительно толкуют статью 13 конституции и присвоили себе право подписывать регламентарные акты, не рассматривавшиеся в Совете министров. Эти акты, имеющие нормативное значение, регулируют важные стороны государственной деятельности — полномочия некоторых членов правительства, статус военнослужащих, организацию обороны, статус супрефектов, членов административных судов и др. Президент порою открыто вторгается в компетенцию премьер-министра. Так, издание ордонансов на основе делегации, полученной от парламента, постановка вопроса о доверии и некоторые другие не обходятся без санкции Президента.

Президенту помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В состав аппарата входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников для особых поручений; все сотрудники этих служб лично назначаются Президентом.

Правительство — коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с конституцией различаются: Совет министров — собрание министров под председательством Президента республики, и кабинет министров — собрание министров под председательством премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству. Все акты, исходящие от этого органа, подписываются Президентом республики. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только по специальному уполномочию Президента и по определенной повестке дня. Позиция премьер-министра, как и Президента республики, на практике весьма неоднозначна и его роль в управлении зависит от партийного состава Национального собрания.

Правительство назначается следующим образом: Президент республики подбирает кандидатуру на пост премьер-министра и назначает его. Последний подбирает министров и представляет Президенту, который их назначает. При выборе кандидата на пост премьер-министра Президент обладает значительной свободой. Это его личное право. Важно лишь то обстоятельство, чтобы при голосовании в Национальном собрании премьер-министру не было отказано в доверии. Другими словами, Президент должен учитывать расстановку партийных сил в нижней палате парламента. Вопрос о получении доверия весьма важен, поскольку он отражает взаимоотношения органов государственной власти. Новация Пятой республики состоит в том, что необязательно получать доверие в момент образования правительства, хотя статья 29 конституции предусматривает такую возможность.