Иной путь - Эрнандо Сото

Хотя SINAMOS пережила режим генерала Веласко, 1976--1977 гг. она занималась только урегулированием юридических проблем внелегальных поселений, а в июле 1978 г. была окончательно распущена. CUAVES, в свою очередь, так и не достигла того уровня эффективности, на который рассчитывали ее авторы. Она оказалась ненужной, когда в 1983 г. правительство перевело Вилла эль Сальвадор в категорию "округ".

Строго говоря, нелегалы нанесли поражение революционному правительству по всем фронтам. Несмотря на усилия генерала Веласко установить новый революционный порядок и провести все необходимые изменения, его правительство было свергнуто самими вооруженными силами в 1975 г. В этом году 62 из каждых 100 домов Лимы строились нелегалами.

Возникновение ассоциаций и кооперативов

Шестая стадия началась, когда нелегалы стали использовать аграрные реформы, начатые Веласко, для внелегального преобразования сельскохозяйственных земель в городские и создали второй фронт строительства внелегального жилья.

Хотя государство с 1950 г. под давлением неудержимой волны миграции пыталось планировать развитие города, лишь в начале 70-х годов, когда военное правительство начало аграрную реформу, была предпринята официальная попытка точно определить городские границы, за которыми обрабатываемые земли подлежат перераспределению. Поскольку города продолжали расти, проектировщики определили районы городского развития, которые включали часть этих обрабатываемых земель и по этой причине выводились за рамки аграрной реформы.

Землевладельцы были заинтересованы в том, чтобы их землю включили в предполагаемые районы застройки. Ради этого они шли на все, используя свое политическое влияние, или же прибегали к взяткам. Мгновенно сформировались обширные зоны развития городов, на практике изъятые из аграрной реформы. Обуреваемое подозрениями военное правительство приказало владельцам урбанизировать свой земли в течение 5 лет. Землевладельцы, не имевшие возможности получить в достаточном объеме финансирование, клиентуру и строительные материалы, стали обращаться к ассоциациям и кооперативам.

Поселения, созданные как ассоциации и кооперативы до 1970 г., входили в состав нескольких городских районов с большим количеством трущоб. Такие поселения в дальнейшем возникали преимущественно в сельскохозяйственных районах. В общем, в период правления генерала Веласко такого типа внелегальная продажа земли стала вторым способом обойти закон.

Признание городом

Седьмая стадия ознаменовалась тем, что власти были вынуждены разрешить легализацию поселений при соблюдении предписанного режима легализации.

Во второй фазе правления (1975--1980 гг.) военное правительство попалось в капкан, когда не смогло ни остановить, oни хотя бы проконтролировать захваты, и когда ассоциации и кооперативы начали незаконно скупать сельскохозяйственные земли, используя положения проводимой самим же военным правительством аграрной реформы. Казалось, что застройка города окончательно попала в руки внелегального сектора.

Именно в этих условиях в 1979 г. и был принят Декрет-закон 22612г. Новый закон должен был стать краеугольным камнем в признании народной собственности, поскольку определял, что как только поселения завершают процесс легализации, определенный Законом 13517, они становятся равноправными городскими кварталами и, следовательно, могут быть квалифицированы как округа. Под предлогом исправления административной ошибки, допущенной в законе 1961 г., который не устанавливал, какой же статус получают поселения после легализации, военные отнесли их в ту же категорию, что и традиционные городские кварталы. Новый порядок не только увеличил гарантированность и стабильность ожидаемых прав, но и был равносилен признанию того, что неофициальные поселения кроме всего прочего представляют собой иной способ создания городских кварталов. Под давлением очевидных фактов, власти были вынуждены наконец признать, что, вопреки мнению законодателей в 1961 г., они имеют дело не с какими-то искажениями правил градостроительства, которые могут быть исправлены посредством бюрократических процедур, а скорее с альтернативной формой урбанизации, которая выражает стремление народа иметь частную собственность.

Этим признанием завершились попытки центрального правительства вклиниться в механизм функционирования поселений. Новая Конституция, принятая в том же году, ответственность за поселения возлагала на муниципальный правительства. К 1979 г. внелегальный сектор еще вырос: из каждых 100 домов в этом году 65 были построены внелегальным сектором.

Признание частной собственности и внелегальных организаций

На восьмой стадии власти приступили к распределению прав на владение и признали внелегальные организации законными представителями внелегальных поселений. Поскольку ответственность за эти поселения была передано муниципальным органам, у них не оставалось иного выхода, как согласовывать свои действия с желаниями избирателей, другими словами, дать им требуемые права собственности. Началось стремительное движение к легализации частной собственности.

С течением времени отношение к данной проблеме менялось. Так или иначе, но примерно за 20 лет -- с 1961 по 1980 г. -- законные права собственности были зафиксированы примерно для 25% всех участков. В первые 10 лет действия Закона 13517 было оформлено примерно 8000 документов, в 1971 и 1972 гг. -- чуть более 7000. Однако вскоре работа затормозилась: с 1979 по 1980 г. было оформлено всего около 1000 удостоверений на право собственности.

SINAMOS явно пренебрегала технической работой по подготовке документов -планов, перепланировок и т.д., так что когда задел, подготовленный ее предшественниками, иссяк, процесс остановился. Система была более заинтересована в общественной собственности, чем в частной, о чем говорит следующий конфиденциальный документ ("Предварительный вариант двухлетнего плана на 1973--1974 гг.", для служебного пользования): "Процесс легализации, описанный выше, влияет до известной степени отрицательно на маргинальные слои населения, поскольку способствует разрушению семьи и общества, явно подрывая высокий уровень социальной сплоченности, достигнутый этими группами на ранних стадиях захвата благодаря их стихийной самоорганизации. Процесс этот провоцирует начало серьезных разногласий между поселенцами, что подтверждается большим количеством судебных исков в легализованных кварталах".

С приходом демократического правительства стало ясно, насколько заблуждались власти. Факты показали, что люди желают частной собственности, а их симпатии к социализированной модели общины -- чистой воды риторика. Когда в 1980 г. было избрано муниципальное правительство Лимы, притязания на частную собственность обрели политическое выражение. Поскольку Совет столицы хотел сохранить популярность, обеспечить собственное переизбрание и хорошо понимал, что избиратели во внелегальных поселениях особенно озабочены судьбой своей недвижимости, он решил отказаться от планов насаждения идеального порядка и выдать жителям удостоверения на право собственности. Смягчив бюрократические требования, городской совет Лимы под руководством мэра Эдуарде Оррего (1981--1983 гг.) выдал более 22 тыс. удостоверений, поставив тем самым рекорд. Когда на муниципальных выборах 1983 г. победили левые марксисты, возглавляемые Альфонсо Баррантесом, Совет столицы пытался продолжить эту деятельность, но к июлю 1986 года марксистская мэрия выдала менее 11 тыс. удостоверений.

Совет также понимал, что организационная автономия поселений была еще одной надеждой, которая из года в год не оправдывалась. Для решения этой проблемы, был издан Указ 192, определяющий статус "поселенческих организаций". Указ не предписывал единой модели организации поселений, а признавал право поселенцев на свободу ассоциаций без предварительного утверждения властями, предполагал предоставление законного статуса любой форме ассоциаций, предусмотренной законом, -- даже группам, существующим де-факто. Важно, что Указ подтверждал признание организаций, созданных для проведения захватов и других незаконных действий.

На пути к государству, основанному на внелегальном секторе

На девятом этапе государство, столкнувшись с неэффективностью законов, прибегло для реализации проектов жилищного строительства к внелегальной системе -- к захватам.

15 июля 1984 г. 7 тыс. семей захватили 640 га земли вблизи ущелья Айякан. Захват был спланирован, организован и проведен самим Советом столицы. Большинство захватчиков являлись либо государственными служащими, либо работниками организаций, которые трудно причислить к внелегальным. Согласно нашим данным, первые захватчики Айякана были сгруппированы в 11 организаций, заранее признанных Советом столицы. Две из них состояли из служащих городского и окружного Советов, одна -- из служащих Национального института культуры, которому требовалась земля для археологических раскопок, остальные -- из сотрудников Архитектурного колледжа. Все будущие поселенцы оказывались так или иначе связанными с властями и с проблемами жилищного строительства, и государству было нетрудно их мобилизовать.