История государственного управления - Роман Мумладзе

Центральной категорией данной учебной дисциплины «История государственного управления» является категория государственного управления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы. Государственное управление – это целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации управленческих решений.

Управление, особенно государственное, – сложное, многоплановое явление. С точки зрения теории и практики это:

• область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

• определенная категория государственных служащих, специальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;

• вид деятельности по руководству людьми и организациями;

• умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения управляемых людей;

• комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, как необходимое условие их функционирования;

• различные стороны отношений коллективов, включающие прямой обмен деятельностью между участниками труда посредством различных экономических форм;

• сочетание и учет объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;

• волевые отношения, предусматривающие определенные целенаправленные действия, организационно – распорядительные и другие воздействия на людей, коллективы.

Государственное управление – это, прежде всего, политическая деятельность. Общие ориентиры деятельности системы управления задаются политическими деятелями и институтами. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека.

Государственное управление- одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т. д.) с учетом теоретико – информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики.

Определение понятия «власть» как воплощение политического господства и средство осуществления политики через систему государственных органов поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» она становится проблематичной. «Государственная власть» – центральное понятие истории государственного управления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способность», «возможность».

Характерной особенностью российского опыта государственного управления стала незначительная роль традиций еще не в полной мере сложившегося гражданского общества. Спецификой России стало отсутствие глубоких традиций городского самоуправления. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Категория «элита» (в переводе с французского элита – это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения на том или ином этапе сформировавшейся команды специалистов государственного управления.

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и неосновных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и религиозно – воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I.

Ученые в XIX в. определяли государственную службу как «особое публично – правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи». Данное определение признано правомерным и в XXI в.

Предмет учебной дисциплины «История государственного управления»– закономерности возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства.

Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата:

• высшие (подчинены непосредственно носителю верховной власти – великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума, Сенат, Государственный совет. Комитет и Совет министров и т. д.);

• центральными являлись отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений);

• местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т. д.) территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.

В учебнике рассматриваются и раскрываются основные понятия: государство и власть, типы политических режимов на различных этапах развития российской государственности, государственное строительство, особенности становления государства в России, закономерности создания аппарата государственного управления, методы управления обществом на различных этапах развития российского государства, преобразования государственных органов и системы государственного управления в условиях демократизации современного российского общества.

Материалы, представленные в данном учебнике, рассматривают развитие государственного управления в России, исследуют механизм власти и управления государством, динамику изменения органов государственной власти и управления на различных исторических этапах.

Целью изучения данного учебного курса является формирование теоретических знаний, практических навыков и умений анализа истории государственного развития и управления России, оказание помощи в подготовке студентов для работы в сфере государственного и муниципального управления, выработка умений анализировать текущую ситуацию в области государственного и муниципального управления с учетом исторического прошлого и современных достижений в сфере управления.

Надеемся, что данный материал учебника будет скромным вкладом по обобщению вопросов возникновения и становления и реформирования органов законодательной и исполнительной власти в стране.

Раздел I

История становления и формирования системы государственного управления на Руси в IX–XVII вв.

Глава 1

Законодательные органы управления на Руси в IX–XVII вв.

1.1. Высшие органы государственного управления на Руси в IX–XVII в.

Сложившийся государственный строй в Древнерусском государстве в IX в. представлял собой раннефеодальную монархию. Это была своеобразная федерация княжеств, во главе которой стоял князь киевский, сначала носивший восточный титул – каган, а с XI в. – великий князь. Местные князья, возглавлявшие племенные союзы, участвовали во внешнеэкономических акциях великого князя.

В IX–XI вв. передача престолонаследия великого князя на Руси претерпела следующие изменения:

1. Русь управлялась вначале выборным, а позднее наследственным князем. Сыновья князя размещались в качестве наместников в главных городах и платили отцу дань. Со смертью отца земли разделялись между сыновьями. Поначалу в Древнерусском государстве руководствовались родовым принципом наследования. Освободившийся престол передавался не старшему сыну, а старшему в роде, т. е. следующему брату отца, а если его не имелось – старшему племяннику. Таким образом, сын мог рассчитывать на наследство только после смерти более старших родственников. При этом новый великий князь переселялся в Киев из прежнего своего княжества вместе с дружиной и боярами, а другие князья перемещались по старшинству в княжества, ближайшие к Киеву. Нередко этот принцип нарушался, ситуация запутывалась, вызывая непримиримую вражду внутри семьи и жестокие разборки между родственниками.