Миграционное право России. Теория и практика - Талия Хабриева

В связи с этим во многом из ситуативной правовой миграционной политики, из политики аффирмативных действий, являющихся результатом последующего, часто слабого реагирования на возникающие изменения миграционной обстановки, современная российская миграционная правовая политика постепенно трансформируется в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для страны русло.

В настоящее время основной упор в развитии миграционного законодательства переводится на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая обеспечила бы для страны динамичный приток профессиональных работников, стабильное развитие экономики и общества, обогащение национальных культур. Это происходит в условиях, когда постоянно растет международная конкуренция за высококвалифицированную рабочую силу. Так, доля «импортируемых» специалистов в Австралии составляет 9,9 % от общего числа мигрантов в страну, в Канаде – 7,3 %, Швейцарии – 5,3 %, США – 3,2 %[6]. Чтобы привлечь высококвалифицированные кадры Евросоюз ввел «голубую карту», упрощающую въезд трудовых мигрантов. Россия относится к странам, которая «экспортирует» специалистов. Возрастают объемы безвозвратного выезда из страны квалифицированных кадров, главным образом молодежи – инженеров, программистов, экономистов и т. д. Велика доля российских граждан среди лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность за рубежом. Современная экономика не мыслится без притока трудовых мигрантов. По прогнозам, Россию ожидает очень быстрое и масштабное сокращение трудоспособного населения – до 2025 г. оно составит более 18 млн. человек. В этом смысле либерализация миграционного законодательства могла бы также способствовать развитию российской экономики. Отечественное законодательство пока недостаточно приспособлено к стимулированию притока в страну квалифицированных кадров.

Эффективное государственное регулирование требует установления четких правовых механизмов регулирования миграционных отношений. Сложность и многоаспектность этих отношений обусловливает необходимость создания разветвленной системы правовых норм, направленных как на обеспечение прав мигрантов, так и на регламентацию различных процедур, связанных с деятельностью органов власти в рассматриваемой сфере. В своей совокупности данные правовые нормы образуют новый сложный комплекс в системе российского права – миграционное право Российской Федерации, которое в своей основе базируется на целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актов, имеющих предметом регулирования отношения в сфере миграции.

Современное миграционное законодательство претерпевает влияние различных факторов, главными из которых являются международная ситуация в странах вокруг России, проблемы экономического, социального, демографического развития внутри страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политики. Основной целью развития миграционного права на данном этапе является достижение максимального положительного эффекта от процессов миграции, направленного на обеспечение демографического развития, выравнивание диспропорций территориального расселения, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения от международного терроризма и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией.

Нормативная правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более 230 нормативных правовых актов, из которых 57 федеральных законов. Вместе с тем необходимая систематизация законодательства в данной сфере пока отсутствует. Это препятствует эффективной регламентации общественных отношений, планомерному нарастанию правового массива, приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования. В связи с этим одной из ближайших задач совершенствования миграционного законодательства является его систематизация.

Серьезной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, притом что четкое определение основных понятий должно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения последующей их полноценной реализации. В настоящее время нет даже нормативного определения понятия «мигрант». В международных правовых актах используются термины «беженец», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант». Однако не все принятые правовые акты в России соответствуют в части определения понятий общепризнанным международным актам. В связи с этим дальнейшее развитие миграционного права должно быть направлено на формирование основных понятий, ясно отражающих правовую суть регулируемых отношений.

Не в полном объеме разработаны и установлены основные гарантии обеспечения прав мигрантов, соответствующие международным стандартам, что приводит к недостаточной правовой защищенности мигрантов и членов их семей, не создает возможности для осуществления ими судебной защиты своих прав.

Отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов. Недостаточная координация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования миграционных процессов снижает результативность принимаемых мер в рамках реализации государственной миграционной политики.

Представляется, что осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы законодательного регулирования в данной сфере. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это могут быть как полномочия федеральных органов власти, так и «собственные» полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. Соответственно здесь возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения осуществления данных полномочий.

Сохраняются и другие проблемы в миграционном законодательстве: противоречивость существующей правовой базы, ее неполнота, пробельность, злоупотребление использованием норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и др., негативно отражающиеся на становлении миграционного права России. Поэтому продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства. Разработка такого законодательства преследует еще одну цель – создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией на себя обязательствами.

Масштабные процессы миграции требуют выработки также дополнительного набора мер, направленных на пресечение незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. Здесь особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегии и направлений контроля. Особенно это актуально в части сближения и унификации национальных законодательств, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена, организацию действенного контроля над въездом и выездом, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также создание межгосударственного координирующего органа с целью объединения усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Несмотря на несомненную актуальность, вопросы миграционного правового регулирования еще не получили надлежащего всестороннего анализа в научной юридической литературе. Имеющиеся исследования в основном посвящены отдельным конкретным проблемам (определению правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, вопросам привлечения иностранных работников и т. п.) и, как правило, проводятся специалистами неюридического профиля (социологами, географами, демографами, экономистами[7]). Накопленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не представляют собой системной теоретической конструкции.

Предлагаемая монография ставит задачей комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений[8].