Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права - Сборник статей

В немецком конституционном праве корпорации публичного права исследуются в плане управленческой компетенции. В соответствии со ст. 86 Основного закона ФРГ (Собственное управление Федерации), если исполнение законов осуществляется Федерацией через собственную федеральную администрацию либо непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права, Федеральное Правительство издает, если иное не предписано законом, общие инструкции. В статье 87 (3) Основного закона предусмотрено: «Кроме того, по делам, в которых законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены… новые корпорации и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения». Корпорации рассматриваются как юридические лица публичного права.

В отличие от Основного закона ФРГ в Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания о госкорпорациях. Однако в ней есть ряд конституционных принципов, норм, которые создают конституционно-правовую систему координат для их правового статуса. Прежде всего, это положения Конституции Российской Федерации об экономической функции государства, которое должно обеспечить требования общего блага[4]. Конституционно-правовая категория «общее благо» имеет непосредственное отношение к целям деятельности госкорпораций и к государственному контролю за их деятельностью.

Вопрос о целях, которые преследуются государством при создании госкорпораций, имеет предопределяющий характер. Когда надо создавать именно госкорпорации, а не открытые акционерные общества или федеральные агентства? По-видимому, для создания госкорпораций должны сложиться какие-то объективные экономические, исторические и правовые предпосылки. Экономические функции современных государств, несмотря на то, что в их основе всегда лежит идея общего блага, серьезно различаются. В России накоплен исторический опыт модернизации с опорой на экономическую мощь государства. Так было во время петровских реформ, так было и в предвоенные годы в СССР. Этот опыт используется в настоящее время при создании госкорпораций. Управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта по созданию инновационного центра «Сколково» – это тоже проявление исторической традиции активного в экономической сфере российского государства. Помимо исторических причин, необходимо вспомнить и конституционно-правовое положение о дискреции, которой обладает законодатель в России при осуществлении экономической политики. Эта дискреция настолько широка, что она позволяет проводить экономические эксперименты. Что касается правовых предпосылок создания именно госкорпораций, а не акционерных обществ или новых органов государственного управления, то они могут быть продемонстрированы на примере создания Агентства по страхованию вкладов. Категория «общее благо» тесно связана с принципом социального государства.

Эта категория имеет большое значение для социальной сферы. Государство несет конституционно-правовую обязанность, обусловленную целями достижения общего блага, и для этого оно должно обеспечить сбалансированность в социальной сфере. На первый взгляд это предельно абстрактная цель российского государства, которое по Конституции должно быть социальным. Однако, как показали A.B. Турбанов и Д.В. Кравченко в своих статьях, размещенных в настоящем сборнике, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности. Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которая осуществляет функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков и представляет собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом. Причем эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными органами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. В то же время потребность финансового рынка именно в публично-правовом регулировании, уровень его важности не предполагают возможность задействования частноправового регулирования. Экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некоего промежуточного варианта.

Оптимальным путем решения этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов государственной власти, вместе с тем им присущи гибкость и подвижность, свойственные коммерческим организациям.

Таким образом, объективная потребность в создании государством госкорпораций выявляется в случае реализации каких-то публичных функций в целях достижения общего блага, но которые не могут быть осуществлены организациями, которые действуют как юридические лица частного права, либо органами государственного управления. Экономическая функция государства предполагает создание с помощью правового регулирования определенных организационно-правовых структур, причем таких, которым позволено с наибольшей эффективностью получить искомый экономический результат. Цель государства в экономической сфере – общее благо в виде благополучия и процветание России (Преамбула Конституции Российской Федерации). Эта конституционная норма-цель имеет неявный экономический смысл, выявленный с помощью исследования внутренней логики конституционного права с применением экономической теории права.

Конституционные обязанности государства, вытекающие из его экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, агентствам и т. д.), юридическим лицам частного права (публичным акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим орган изационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательском. Новые публичные образования осуществляют преимущественно публичные экономические (и социальные) функции, при этом в ограниченных масштабах занимаются и хозяйственной деятельностью. Это такие организации, созданные государством, как Агентство по страхованию вкладов (корпорация), Банк России (самостоятельный орган государства), Пенсионный фонд и другие аналогичные фонды.

В той сфере деятельности, в которой они функционируют, с учетом стоящих перед ними социально-экономических задач, с отсутствием конкурентной среды, необходимости ведения деятельности на бесприбыльной основе объективно исключается использование таких правовых статусов, как «орган исполнительной власти» и «юридическое лицо частного права» (коммерческая организация).

Форма «некоммерческая организация» также является для них «тесной».

Объективная экономическая потребность в усилении роли государства в области экономики, невозможность использования традиционных юридических лиц, необходимость гибкого (косвенного) регулирования экономических отношений закономерно приведет к необходимости создания госкорпораций, которые осуществляют организационно-властную деятельность с широким использованием рыночных механизмов[5].

В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются путем издания отдельных федеральных законов, и поэтому общие положения гражданского законодательства создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются (см. п. 4 ст. 61 ГК РФ).

Можно расценить как курьез то, что в ст. 61 (п. 4) ГК РФ нашлось место для следующей нормы: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Прямого указания в Гражданском кодексе РФ о госкорпорациях как юридических лицах нет (см. ст. 120 ГК РФ и ст. 65 главы «Юридические лица»), однако норме о банкротстве госкорпораций, которое, очевидно, никогда не состоится, место в Гражданском кодексе РФ нашлось.