Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография - Дарья Мошкова

К вопросу финансов учреждений, их роли обращалась Д.А. Бекерская, отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, делая вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»10.

В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ11 и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Б.В. Россинский в понятие «организация» включает «объединение юридических лиц любой численности, возглавляемое своими органами, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных и духовных ценностей, а также для реализации иных потребностей его членов»12.

В финансовом праве также представлено определение организации Д.В. Винницким13, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.

Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками – социальным и юридическим14, можно говорить, что они присущи учреждению как субъекту финансового права.

Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать по некоторым основаниям. Так, Н.И. Химичева отмечает: «Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы»15.

Следуя этому утверждению, можно выделить три вида учреждений:

– государственные учреждение, включающее учреждения, созданные государством и субъектом Федерации;

– муниципальные учреждения;

– частные учреждения, созданные гражданином или юридическим лицом.

В теории предлагается также следующая классификация: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием16.

В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)17). Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Однако область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частноправовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на которые возложено выполнение решения части публичных задач и предоставление большого числа публичных услуг.

И.Н. Барциц указывает, что «в России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственной» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»18.

В новых экономических реалиях нашего государства очевидны проблемы, присущие такой системе, которые отрицательно влияют на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: забюрократизированный аппарат управления, ограниченность в средствах учреждений и, как следствие, недостаток роста качества предоставляемых услуг.

В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социально значимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом, вверенным учреждениям; сметно-бюджетного финансирование бюджетных учреждений и финансирование автономных учреждений.

Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально-культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:

– здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);

– образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

– культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);

– науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);

– иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);

– другие виды учреждений19.

В то же время Е.Г. Писарева20 подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом она выделяет 4 группы учреждений:

– государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;

– государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;

– правоохранительные государственные учреждения;

– учреждения Министерства обороны РФ, исходя из «первостепенного значения функций обороны страны во все времена»21.

Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений, относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т. е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов и государственной собственности, борьбы с преступностью и т. п. Предполагается, что полномочия в сфере охраны правопорядка и обороны имеют множество схожих аспектов, различно лишь то, на что направлен их функционал.

Также следует отметить, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений22.

Поддерживая высказанную позицию, отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т. п.).

В п. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.

В свою очередь, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ23 (далее Закон об автономных учреждениях)).

Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).