Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие - Коллектив авторов

Одной из причин актуальности вопроса правовой природы данных платежей является понимание важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории России и за ее пределами. Другой причиной появления сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Так, государство выступает как собственник природных ресурсов – лесов, находящихся на землях лесного фонда, водных объектов (за исключением некоторых случаев, установленных в ч. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ, недр, животного мира, водных биологических ресурсов (за исключением некоторых случаев, указанных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Государство на правах собственника является стороной договора о предоставлении в пользование природных ресурсов (договор аренды лесного участка, плата за пользование водным объектом по договору водопользования). Государство также является «субъектом управленческих отношений, законодательно закрепляющим порядок их использования и реализующим через государственные органы исполнительной власти свои управленческие функции: нормирование, лицензирование, предоставление в пользование».[4]

Как видим, государство в лице специально уполномоченных органов в отношениях, возникающих по поводу природных ресурсов, может выступать и как публичный субъект, устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги, и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах в России государство в одних отношениях действительно является властным субъектом (сбор соответствующих налогов), в других – стороной в договоре. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, другие – правовые формы неналоговых платежей.

Действующая система природоресурсных платежей сложилась не сразу, а в результате нескольких реформ.

Платежи, имеющие налоговую природу

До введения в действие ст. 13—15 НК РФ действовала система налогов и сборов, предусмотренная Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В последней действующей редакции указанный Закон устанавливал следующие виды налогов и сборов, которые можно отнести к природоресурсным платежам: платежи за пользование природными ресурсами, плата за пользование водными объектами, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами, лесной доход, земельный налог. Одновременно ст. 13—15 НК РФ предусматривалось установление акцизов на отдельные виды минерального сырья, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесного налога, водного налога, экологического налога, земельного налога, системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Однако в такой редакции названные статьи НК РФ так и не вступили в силу.

Именно в этот период было наибольшее количество споров по поводу правовой природы того или иного платежа. Судебная практика была крайне противоречивой. Такое положение было связано с неопределенностью правового регулирования, с отсутствием четких формулировок, терминологии и принципов регулирования. Часть 1 НК РФ уже устанавливала основные начала законодательства о налогах и сборах, однако они еще не действовали в полной мере, т. к. некоторые статьи не были еще введены в действие, другие же были декларативными. Тогда в научной литературе на основе правовых позиций КС РФ были предложены критерии разграничения налоговых и неналоговых платежей. Неналоговые платежи должны иметь определенную специфику, обусловленную их объектом, не отвечать признакам индивидуальной безвозмездности. Возникновение обязанности уплаты неналогового платежа основано на свободе выбора, а обязанность уплаты обусловлена дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага. При этом последствием неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств, а отказ в оказании соответствующей услуги[5]. Данные критерии, представляется, не носят универсального характера и не могут разграничить сборы, предусмотренные НК РФ, и неналоговые платежи.

Ситуация стала меняться, когда НК РФ полностью вступил в силу. С этого момента появилась возможность применять четкий критерий разграничения налогов и платежей, имеющих неналоговую природу. Уже отмечалось особое значение принципа, приведенного в п. 5 ст. 3 НК РФ: никто не обязан уплачивать какой-либо платеж, обладающий признаками налога и сбора, но не предусмотренный НК РФ, следовательно, не имеющий правовую природу налогов.

Статьи 13—15 НК РФ, устанавливающие федеральные, региональные, местные налоги и сборы, были введены в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», т. е. с 1 января 2005 г. С этой даты начала действовать следующая система налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам: федеральные налоги и сборы – налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы – земельный налог. Предусмотрен также специальный налоговый режим – система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, в соответствии с которым инвестор уплачивает только часть налогов и сборов.

Таким образом, только перечисленные виды природоресурсных платежей являются по правовой природе налогами.

Важнейшим правовым последствием данного вывода является распространение законодательства о налогах и сборах на отношения, возникающие по поводу уплаты данных платежей. Налоговые органы вправе применять к плательщикам порядок принудительного взыскания, осуществлять меры налогового контроля, привлекать к ответственности согласно НК РФ.

Однако наибольшее количество споров в научной литературе и дел в судах вызвали иные платежи.

Платежи, имеющие неналоговую природу

Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» устанавливает следующую систему платежей при пользовании недрами: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий. Некоторые из указанных платежей имеют правовую природу сборов независимо от того, называется ли данный платеж «сбором» или нет. Как известно, главным отличительным признаком сборов является индивидуальная возмездность. Уплата сбора – одно из условий совершения определенных действий органами в отношении плательщика. Так, за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) – одно из условий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор.

В случае его неуплаты к плательщику не будут применены меры принудительного взыскания, но «услуга» не будет оказана.

Регулярные платежи за пользование недрами имеют схожую правовую природу со сбором, но уплачиваются не однократно, а периодически (ежеквартально). Регулярные платежи взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, их разведку, геологическое изучение и оценку пригодности недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данные платежи также подлежат уплате за предоставление исключительных прав на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.

Такая система платежей за пользование недрами действует с 1 января 2002 г., когда вступили в силу гл. 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» НК РФ и изменения в разд. V Закона РФ «О недрах». Необходимо обратить внимание на изменения в системе лесных платежей в результате введения в действие нового Лесного кодекса РФ с 1 января 2007 г. До этой даты в соответствии с прежним кодексом к платежам за пользование лесным фондом относились лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимались при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата – при аренде участков лесного фонда. В научной литературе не было сложившегося единого мнения по поводу правовой природы данных платежей. Некоторые авторы считали, что лесные подати обладают всеми признаками налога[6]. Однако большинство исследователей признавали неналоговый характер лесных податей и арендной платы. Основными аргументами являлись следующие: во-первых, в НК РФ лесные подати не упоминались в системе налогов и сборов; во-вторых, ставки лесных податей устанавливались Правительством РФ, хотя все элементы налогообложения должны быть определены на законодательном уровне; в-третьих, обязанность арендатора вносить арендные платежи предусмотрена договором аренды и, следовательно, по своему содержанию является гражданско-правовой обязанностью; в-четвертых, размер арендной платы определялся также по договору, что недопустимо для налога или сбора; в-пятых, до изменений в структуре федерального закона о федеральном бюджете на очередной год лесные платежи относились к неналоговым доходам бюджета.[7]