Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект) - Сергей Братановский

В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».

Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в IXX – начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов.[11] В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров.[12]

После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Государственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства[13] (Наркомат по строительству или Наркомстрой).

В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий.[14]

В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.

1942–1943 гг. – начало активного восстановительного строительства. В эти годы был учреждён Комитет по делам архитектуры при СНК СССР и передаче в его ведение основного научного центра – Академии архитектуры, которая до этого времени входила в состав Комитета по делам искусств СССР.[15] Комитет по делам архитектуры обладал полномочиями в области строительной деятельности. В его компетенцию, кроме того входило: утверждение проектов застройки городов и посёлков, развитие строительного нормирования и типового проектирования, руководство научными и учебными архитектурными заведениями. Одновременно были созданы и местные органы Комитета: Управления по делам архитектуры в Москве, Ленинграде и Киеве, при СНК союзных и автономных республик; краевые и областные отделы по делам архитектуры.

Наделение вышеуказанного Комитета нормотворческими, разрешительными и контрольными полномочиями укрепило тенденцию развития гражданского строительства в рассматриваемый период. Одновременно, была введена должность главного архитектора города.[16]

В послевоенные годы система управления строительством неоднократно пересматривалась. Так, в январе 1946 года на базе Наркомстроя и других организаций по отраслевому принципу создаются Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строительству предприятий тяжёлой индустрии, Наркомат по строительству топливных предприятий. Последний в 1948 году был ликвидирован, а его функции переданы Министерству топливной промышленности.[17]

В 1946 году СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а СНК республик в Советы Министров республик. В июне 1949 года было организовано Министерство городского строительства. Задачи, возложенные на это министерство, практически отождествлялись с целями Комитета по делам архитектуре, а его структурные подразделения, по существу, дублировали структуру Комитета.

К концу войны непригодность в новых условиях актов строительного законодательства, принятых ещё в 20-е – начала 30-х гг., представляла собой очевидную предпосылку их кодификации. Были попытки разработать Градостроительный Устав, а также Урочное Положение для строительства. В состав последнего предполагалось включить технико-экономические показатели, представляющие собой эталонные нормативные описания продукции проектно-строительного процесса по массовым объектам строительства. Вступившее в действие Урочное Положение стало первым отечественным техническим регламентом.[18]

В мае 1950 года был образован Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который был наделён полномочиями общесоюзного органа по вопросам градостроительства и промышленности строительных материалов.[19]

В мае 1957 года некоторые строительные министерства были упразднены, В этот период на территории СССР было организовано 105 экономических административных районов, в которых были созданы Советы народного хозяйства (совнархозы), где сосредоточилось большинство строительных организаций.[20] К ведению совнархозов были отнесены отдельные полномочия в сфере строительства.[21]

Осуществление совнархозами своих полномочий не отразилось на сложившейся системе архитектурно-строительного контроля. В этот период контрольными полномочиями обладали публичные субъекты, проектные организации, банки, а также заказчики (застройщики).[22] При этом функциями государственного контроля были наделены только органы государственного архитектурно-строительного контроля (Госстройконтроля), созданные при Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах областных, краевых и городских Советов. В их компетенцию входили следующие вопросы: выдача разрешений на производство строительных работ, проверка застройки крупных городов и населённых пунктов городского типа, а также выполнение контрольных функций за качеством строительства объектов жилищно-гражданского назначения независимо от их ведомственной подчинённости.[23]

После Пленума ЦК КПСС в июне 1962 года строительные организации были преобразованы в главные территориальные управления по строительству, подчинённые министерствам строительства республик. За совнархозами были оставлены только функции застройщиков.

Законом от 2 октября 1965 года Госкомитет по делам строительства СССР был преобразован в союзно-республиканский орган государственного управления. Были выделены в отдельные системы строительные и производственные организации: специализированные (по транспорту, производству строительных материалов, монтажным и специальным работам) и общие (по республиканским министерствам строительства).[24]

По мнению В.Г. Вишнякова, в этот период в строительстве, в отличие от промышленности, преобладала система республиканского подчинения. Функции Госстроя СССР были связаны в основном с осуществлением единой технической политики, руководством архитектурой, планировкой городов и т. д., ввиду чего Госстрой СССР не занимался оперативным руководством и хозяйственным управлением строительными предприятиями.[25]

Указом от 21 февраля 1967 года «Об образовании строительных министерств СССР» Президиум Верховного Совета СССР учредил систему соответствующих союзно-республиканских министерств СССР, охватывающих предприятия тяжёлой индустрии, промышленного производства, сельского строительства,[26] которые были переведены на двойное подчинение – Советам Министров союзных республик и союзно-республиканским министерствам СССР.

Утверждённое 26 января 1968 года Советом Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР) определило сферу компетенции Комитета.[27] В его полномочия совместно с министерствами была включена: разработка основных направлений по повышению технического уровня и индустриализации строительства, инженерного оборудования городов, предприятий, зданий и сооружений; составление и утверждение годовых и перспективных планов типового проектирования, иных мероприятий в области строительства и архитектуры. Как заметил В.Г. Вишняков, особенность новой системы управления строительством состояла в сочетании отраслевого принципа с территориальным единством подрядных организаций.[28]

Это означало, что в рассматриваемой сфере отсутствовало единое руководство, строительство однородных объектов осуществлялось различными организациями, не было утверждённых генеральных планов развития городов.

17 октября 1969 года Советом Министров СССР было утверждено Положение о Министерстве строительства СССР.[29] В компетенцию указанного государственного органа входило руководство строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены; контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.

Особая роль в управлении строительством принадлежала союзно-республиканскому Государственному Комитету СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года нёс ответственность за проведение единой технической политики в строительстве, совершенствование проектно-сметного дела, повышение качества проектирования; а также за улучшение архитектурного облика городов, промышленных центров и посёлков. Действуя в области технического регулирования, Госстрой СССР утверждал общегосударственные нормативы, сметные нормы, правила, инструкции и другие нормативные акты по строительству, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, а также предприятиями и организациями независимо от их подчинённости.[30]