Курс русской истории (Лекция 1-86) - В Ключевский

ВЕРНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Я изложил важнейшие перемены в устройстве местного московского управления за изучаемое время. Они совершались в одном строго определенном направлении: определение прав кормленщиков, или таксация кормлений, доклад - введение земских заседателей в суд кормленщиков, наконец, замена последних выборными старостами, губными и потом излюбленными - все это были, по-видимому, последовательные моменты одного процесса - развития местного самоуправления. Но были ли эти моменты успехами местной общественной самодеятельности? Характер земского самоуправления, введенного при царе Иване, всего яснее выражался в том участии, какое тот же царь заставил местные земские общества принять в финансовом управлении. Земские старосты собирали прямые налоги. Сбор налогов косвенных, таможенных пошлин, также эксплуатация доходных казенных статей (питейное дело, соляные и рыбные промыслы и т. п.) отдавались на веру. Для этого земские тяглые общества обязаны были из своей среды выбирать или ставить по назначению правительства верных, т. е. присяжных, голов и целовалышков, которым вверялся сбор таких доходов. Исправность сбора обеспечивалась кроме веры, присяги, еще имущественною ответственностью сборщиков и поручительством ставившего их земского общества. В значительных торговых пунктах такие поручения возлагались на надежных людей из московского купечества и из местного торгового класса. Правительство начало пробовать этот новый способ эксплуатации казенных статей в то самое время, когда думало о развитии земских учреждений. Так, в 1551 г. таможенные сборы в г. Белозерске отданы были на веру двум москвичам и двадцати белозерцам на год. Если верный голова с целовальниками не добирал наперед назначенной или ожидаемой по смете суммы казенного сбора, они должны были доплачивать недобор из собственных средств вдвое; при их несостоятельности за них платили избиратели. Со временем это верное управление разрослось в целую сеть учреждений, тяжело опутавшую земские общества. Ежегодно множество лиц отрывалось от своих частных дел, чтобы по выбору, по очереди или по назначению исполнять эти тяжкие казенные поручения с опасностью разориться.

ХАРАКТЕР И ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ. Теперь нам ясен характер земской реформы царя Ивана. Местное самоуправление обыкновенно противополагается централизации; но обе системы управления могут быть поставлены в такое отношение друг к другу, которое искажает существо той и другой. Местное самоуправление в настоящем смысле слова есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т. п. Как нет настоящей централизации там, где местные органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства. В первом случае имеем дело с децентрализацией, каково было управление наместников и волостелей; во втором местное самоуправление является орудием централизации. Дело не столько в выборе или в назначении местных властей, сколько в свойстве самых функций, ими отправляемых, и в степени их зависимости от центральной власти. Рассматривая круг дел губных и излюбленных земских старост, сбор государственных податей, суд и полицию, видим, что это были все дела не местные, земские в собственном смысле, а общегосударственные, которые прежде ведались местными органами центрального правительства, наместниками и волостелями. Следовательно, сущность земского самоуправления XVI в. состояла не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей "к государеву делу". Это была новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое население. Естественно, такая служба была соединена со строгим надзором и отчетностью местных органов перед центральным правительством. Главной пружиной земских учреждений и было начало мирской ответственности, круговой поруки, проведенной строго и последовательно, и потому основным побуждением к их введению надобно считать потребность в установлении государственной ответственности местных управителей, какой не подлежали кормленщики, несшие только ответственность гражданскую перед управляемыми местными обществами. Такое сочетание централизации и самоуправления было вынуждено политической необходимостью. Успешное объединение Великороссии ставило объединителей в большое затруднение. Собиравшуюся землю надо было не только защищать, но и устроить, а готовых средств и пригодных орудий устроения недоставало. Московские собиратели были застигнуты врасплох собственными успехами, не были подготовлены к последствиям своего дела, отставали от задач, какие оно им ставило. Тогда московское правительство и обратилось к обычному приему своей устроительной политики - требовать недостающих материалов устроения от самого населения: требовался новый расход - оно вводило новый налог; потребовались новые ответственные и даровые органы местного управления обязательная поставка их была возложена на местное общество. Для обеспечения ответственности этих общественных судебно-административных рекрутов их сделали выборными: выбирать тогда значило отвечать за выборных. Итак, земское самоуправление XVI в. было вызвано обнаружившеюся при новых государственных задачах и потребностях недостаточностью и непригодностью прежних местных правительственных учреждений. Для разрешения этих новых задач на помощь центральному правительству и было призвано земство с его круговой порукой.

Так мы ответили на один из поставленных вопросов - о местных органах управления с неместными ведомствами. Другого вопроса - о сословном характере местных учреждений - коснемся в следующем чтении.

ЛЕКЦИЯ XL

УПРАВЛЕНИЕ И ОБЩЕСТВО. ДРОБНОСТЬ И СОСЛОВНЫЙ ХАРАКТЕР МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. НЕУДАЧА ВСЕСОСЛОВНОГО НАЧАЛА. НЕОБХОДИМОСТЬ ОБЪЕДИНЕНИЯ

МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. ЗЕМСКИЕ СОБОРЫ. СКАЗАНИЕ О СОБОРЕ 1550 г. РАЗБОР СКАЗАНИЯ. СОСТАВ СОБОРОВ 1566 И 1598 гг. СЛУЖИЛЫЕ И ТОРГОВО-ПРОМЫШЛЕННЫЕ ЛЮДИ В ИХ СОСТАВЕ. ЗЕМСКИЙ СОБОР И ЗЕМЛЯ. ЗНАЧЕНИЕ СОБОРНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ.

ПОРЯДОК СОБОРНЫХ СОВЕЩАНИЙ. ЗНАЧЕНИЕ СОБОРНОГО КРЕСТОЦЕЛОВАНИЯ. СВЯЗЬ СОБОРОВ С МЕСТНЫМИ МИРАМИ. ПРОИСХОЖДЕНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ЗЕМСКИХ СОБОРОВ. МЫСЛЬ О

ВСЕЗЕМСКОМ СОБОРЕ. МОСКОВСКОЕ ГОСУДАРСТВО В КОНЦЕ XVI в.

ДРОБНОСТЬ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Изучив управление губное, земское и верное, попытаемся теперь представить себе, как сформировалось общество в рамках этих новых учреждений. Эти учреждения, как мы видели, имели двойственный характер: они были местные по источнику, из которого органы местного самоуправления, выборные люди, получали свои полномочия; но они не были местными по свойству дел, какие ведали эти выборные местных земских миров, - дел общегосударственных, приказных, а не местных земских. Как местные учреждения по происхождению своего личного состава, они еще более прежнего раздробили местное управление, и притом как в территориальном, так и в ведомственном отношении. Уезд в Московском государстве и прежде не был вполне цельной административной единицей: управление сельских волостей было слабо связано с управлением городских наместников, власть которых, и то не везде, простиралась на весь уезд только по важнейшим уголовным делам. Теперь местные земские миры, сельские и городские, со своими излюбленными старостами и верными головами совсем обособились друг от друга, разбившись на мелкие земские единицы, посады, волости, станы, слободы и отдельные села с деревнями, не имея объединяющего органа в уезде. Только два управления, губное и дворянское, во главе которых стояли представители местных служилых миров - губные старосты и городовые приказчики, были соединены в крупные округа, имели средоточие в уездном городе. Впрочем, и это было не везде: в Рязанском уезде служилые люди были разбиты на 4 общества, по станам, а в Новгородском было 10 губных округов с особыми губными старостами в половинах каждой пятины. Эта территориальная дробность местного управления соединялась еще с его ведомственной сложностью. В нем действовали рядом 4 ведомства: губное, церковное, простиравшееся и на мирян, состоявших на службе при церковных учреждениях или живших на церковных землях, служилое дворянское и земское в собственном смысле, к которому принадлежало все тяглое население, жившее в городах и селах на землях казенных, дворцовых и частновладельческих, не церковных. Притом и земское ведомство разветвлялось на три особых управления: судебное, хозяйственное и верное. Хозяйственные дела тяглых городских и волостных обществ по раскладке и сбору казенных податей и отбыванию повинностей, по распоряжению общественными землями вели старинные земские старосты, сотские и десятские. Они продолжали действовать и при новых судебных учреждениях царя Ивана: Судебник 1550 г. определительно отличает их от старост и целовальников, "которые у наместников и у волостелей и у их тиунов в суде сидят".