GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования - Толстых Павел

Бюрократия, как мы будем понимать ее в дальнейшем, – это система государственной администрации, осуществляющая управление государственном сектором в соответствии с предписанными правилами.

Кроме того, можно выделить ряд определяющих взаимосвязей.

Во-первых, бюрократы, в отличие от публичных политиков, не связаны с интересами избирателей, они обслуживают прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Разрабатывая политические решения, проводя экспертизу, анализируя статистику и пр. чиновничество ставит в прямую зависимость от себя политиков. Лоббисты, понимая это, стремятся оказать влияние на итоговый документ или политическое решение, взаимодействуя с курирующими интересующую их тематику рядовыми чиновниками (ответственными за подготовку заключений, сбор информации и пр.) и уже через них воздействуют на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете.

Во-вторых, бюрократия является элементом стабильности и преемственности внутри политического процесса. Независимо от способов передачи власти бюрократия обеспечивает ее функционирование в период изменения власти (например, в послевыборный период, во время утверждения правительства, смены политического режима и пр.). Таким образом, функциональная бюрократия стабильна, она не так подвержена изменениям персонального состава как публичная власть. Указанное позволяет лоббистам выстраивать долгосрочные отношения, формируя и развивая свои политические сети.

В-третьих, чиновники не только активно участвуют в разработке федеральных законов, нормативных актов правительства и президента, но и реализуют уже принятые нормы за счет выпуска конкретизирующих их собственных ведомственных норм и подзаконных актов. По своему значению подзаконный акт зачастую оказывает большее (по сравнению с законом, в продолжение которого принят подзаконный акт) влияние на ход социально-экономической жизни страны. Именно бюрократические институты в рамках своей компетенции приводят закон в соответствие с реальностью. Понимая эти особенности, лоббисты воздействуют на подзаконные акты в рамках нормотворческой деятельности ведомств, часто существенно изменяя изначальный смысл принятого ранее закона[109].

ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕНТЫ И ЛОББИЗМ

В экономической теории подход получения и защиты прибыли коммерческими субъектами с помощью органов государственной власти получил название «политической ренты». Российский экономист Р. Нуреев определяют политическую ренту как «стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса»[110].

Термин «погоня за рентой» (иногда в литературе используют равнозначное «извлечение политической ренты») был предложен американским экономистом Э. Крюгер в 1974 г.[111] Однако базовые положения соответствующей теории были разработаны Г. Таллоком еще в 1960-е гг.[112]

Теория извлечения или соискания ренты (rent-seeking theory) представляет собой концепцию, объясняющую политико-экономическую мотивацию и механизмы получения прибыли, превышающей конкурентный уровень (ренты), посредством давления на органы государственной власти и участия в политическом процессе[113]. Данная теория акцентирует внимание на том обстоятельстве, что реальной целью участия экономических субъектов в политическом процессе является получение специфических преимуществ, обеспечивающих им рентные (т. е. превышающие конкурентный уровень) доходы на находящиеся в их распоряжении факторы производства. Данные доходы получили название «политическая рента», а деятельность, направленная на их получение – «изыскание политической ренты»[114].

Наиболее показательным случаем деятельности, направленной на изыскание политической ренты, являются:

● получение поддержки через государственное бюджетное финансирование, гранты, субсидии и пр.;

● лоббирование с целью введения обременительных регуляторных правил для конкурентов (ограничение конкуренции), чтобы увеличить свою долю присутствия на рынке;

● законодательное фиксирование благоприятного для производителей уровня цен и пр.;

● воздействие через политико-административные механизмы на ценообразование поставщиков продукции с целью снижения расходов;

● введение заградительных импортных пошлин.

Другим важным для нас подходом в рамках рассматриваемой теории является модель «вымогательства ренты», которая исключает восприятие политиков только в качестве объекта взаимоотношений. Данный подход, впервые разработанный Ф. МакЧисни, представляет политиков активными вымогателями частных рент. Ученый описывает процесс вымогательства следующим образом: «Индивиды, чье благосостояние в противном случае будет понижено благодаря деятельности политиков, компенсируют политикам воздержание от посягательств на их благосостояние»[115]. Таким образом, фирмы, в рамках данного подхода, платят политикам не только и не столько за улучшающие их положение привилегии, сколько за то, чтобы избежать ухудшения своего положения вследствие тех или иных действий государства.

Предпосылки в вымогательстве ренты заключаются в том, что государство является монопольным субъектом с легитимным правом на насилие и изъятие чужого богатства. Схема реализации насилия осуществляется за счет введения или угроз принятия невыгодного бизнесу законодательства, повышения уровней налогов, тарифов, пошлин, подключения контролирующих и регулирующих органов власти.

Как пишет Т. Дилоренцо, политик, нуждаясь в пожертвованиях на избирательную кампанию, вносит на рассмотрение законопроект, который побуждает определенную часть избирателей настоятельно просить законодателя сделать все для его отмены, направляя средства в казну его политической кампании[116].

Данные принудительные действия осуществляются до тех пор, пока субъект воздействия не согласится с условиями воздействующей стороны, которые могут варьироваться от незначительных (финансирование избирательной компании) до существенных (выход из бизнеса).

По мнению Ф. МакЧисни, шантаж и вымогательство ренты со стороны политиков характерны для всех стран вне зависимости от формы правления и политического режима. Разница лишь в методах принуждения, если для слаборазвитых стран – это методы прямого насилия, то для развитых стран – «разнятся лишь сложностью организации, степенью завуалированностью и политической риторикой, оправдывающей угрозы вымогательства и конечные цели»[117].

С точки зрения изучаемого нами явления теория политической ренты позволяет глубже понять реальные мотивы деятельности групп давления и субъектов принятия политических решений. Данная теория объясняет причины, побуждающие экономических субъектов производить затраты на политическую деятельность, осуществлять наем лоббистов, финансировать избирательные кампании и пр. вместо внимания к совершенствованию своих экономических продуктов.

Концепция вымогательства ренты является одним из возможных обоснований теории, согласно которой коррупционная составляющая является гораздо более значимым фактором во взаимоотношениях политических и деловых кругов. Получается, что в рамках данного подхода лоббисты являются посредниками, ищущими пути урегулирования, согласовывающими условия ненападения со стороны политиков на интересы бизнеса.

§ 3 ПРОИСХОЖДЕНИЕ ТЕРМИНА «ЛОББИЗМ»

Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в XVI в. данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia»[118]. Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Со времен образования английского парламента в XIII в., его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века обычным было устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь»[119].