«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Даже Эфиопия, которая не имела колониального прошлого, в середине минувшего столетия согласилась на федеративное устройство исключительно из-за инициированной Организацией Объединенных Наций деколонизации Эритреи, земли которой эфиопская монархия рассчитывала включить в состав своего государства. После того как в 1941 году английские войска покончили с итальянской оккупацией Эритреи, ее территория находилась под управлением британской администрации. После завершения Второй мировой войны эритрейский вопрос стал частью более широкого вопроса о судьбе бывших владений Италии. В итоге Эритрее были предложены три опции: а) союз с Эфиопией, поддерживаемый США; б) раздел по линиям религиозного размежевания с отходом христианских земель к Эфиопии, а мусульманских земель – к англо-египетскому Судану, предлагаемый Великобританией; в) независимость, отстаиваемая Италией. Международному сообществу федерация показалась рациональным компромиссом между независимостью и союзом, и в 1950 году Генеральная ассамблея ООН рекомендовала этому бывшему итальянскому владению вступить в федеративные отношения с Эфиопией под суверенитетом эфиопской короны, что и произошло двумя годами позже[113]. Погружение во все эти детали понадобилось здесь сугубо для того, чтобы еще раз подчеркнуть: даже в уникальном по африканским стандартам случае Эфиопии, сумевшей сохранить собственную независимость в «эпоху империй», федеративное решение было навязано объединяющимся сторонам внешними силами. «Само появление федеративного проекта, как и его последующее учреждение, стало результатом широкого вмешательства сторонних акторов, почти не уделявших внимания чаяниям эритрейского народа»[114].

В остальных случаях направляющая рука бывших хозяев была, как правило, еще более зримой. К монтажу будущей нигерийской федерации, о которой речь пойдет ниже, профильные британские министерства приступили еще в конце 1940-х годов, за несколько лет до предоставления независимости. Продуктом английского политического дизайна стал уже упоминавшийся и сохранявшийся на протяжении десяти лет примечательный федеративный союз самоуправлявшейся «белой» колонии Южная Родезия (ныне Зимбабве) с «полноценными» протекторатами в лице Северной Родезии (Замбии) и Ньясаленда (Малави). В то время как обе Родезии стремились к единству под давлением белых поселенцев и горнорудных компаний, успешно лоббировавших собственные интересы в Лондоне, нищий и черный Ньясаленд, где европейцы практически не жили, оказался членом союза лишь потому, что британское правительство сочло недопустимым расточительством дальнейшее обособленное управление существующей на гранты миниатюрной территорией[115]. Надо сказать, что белая община Южной Родезии продвигала идею союза с Севером с 1915 года, мотивируя ее прочными экономическими связями между двумя владениями, а также стремлением учредить на юге Африки мощное государство, основанное на британской культуре и британских традициях. Английское правительство, однако, прислушалось к ней лишь в 1948 году: Лондон не хотел, чтобы политический класс Южной Родезии попал под влияние своенравных националистов-африканеров, которые после войны пришли к власти в соседней Южной Африке и явно тяготились колониальным правлением[116]. Разумеется, мнением африканцев никто не интересовался: план федерализации был запущен консервативным правительством в сентябре 1953 года, невзирая на громкое недовольство чернокожих во всех трех владениях, а также на то, что европейское население составляло здесь ничтожную долю, совокупно не превышавшую четырех процентов.

В свете сказанного не удивительно, что Южная Родезия, на которую приходились три четверти электората новоявленной федерации, рассматривала протектораты в качестве бесправной и зависимой периферии, а лишенные избирательных прав миллионы коренных жителей практически не учитывались в политических калькуляциях. Первый премьер-министр объединенного государства Годфри Хаггинс, главный архитектор федеративного проекта, сравнивал отношения между белыми поселенцами и чернокожими с «партнерством всадника и лошади»[117]. Специальная правительственная комиссия, в конце 1950-х годов сформированная в Вестминстере для проверки функционирования федерации, констатировала: учреждение в Восточной Африке союза трех британских владений «усугубило распространение воинствующего африканского национализма, предоставив ему объединяющую цель – разрушение ненавистной федерации»[118]. Умеренные белые политики из числа поселенцев также считали ее внутренние диспропорции и дисбалансы крайне опасными. Так, премьер-министр Южной Родезии Гарфилд Тодд в 1956 году высказывал мнение о том, что «у федерации есть примерно десять лет, чтобы добиться успеха – изолироваться от южноафриканского расизма и стать работающей демократией». Ньясаленд, населенный черными африканцами, он называл главной проблемой, «поскольку его принудили войти в федерацию вопреки оппозиции всего населения союзу с “белыми поселенцами” Южной Родезии, какие бы формы этот союз ни принимал»[119]. Нет нужды говорить, что это федеративное образование было жизнеспособным лишь под патронажем англичан: в 1962–1964 годах, получив независимость, Замбия и Малави покинули федерацию, предпочтя самостоятельное плавание. Оставшееся в одиночестве белое правительство Южной Родезии, к огорчению Лондона, в 1965 году провозгласило независимость в одностороннем порядке. Скептицизм же тех африканских лидеров, которые видели в федеративном устройстве уловку белых эксплуататоров, был подкреплен свежими аргументами.

По-видимому, именно этот печальный опыт, дискредитировавший сочетание разделенного правления и самоуправления в «разноцветном» контексте, спустя четверть века не позволил обратиться к федерализации как наиболее эффективному и вполне естественному инструменту демонтажа системы апартеида в Южно-Африканской Республике. Действительно, эта страна стала федерацией, но не сразу, а спустя почти десятилетие после начала здешней «перестройки» – в 1996 году. Что же касается ранних этапов реконструкции, то энергичная поддержка, оказываемая федеративному проекту политическими организациями белого меньшинства, вызывала непреодолимую аллергию на него у многих чернокожих политиков. «Члены Африканского национального конгресса усматривали в требованиях укрепления региональной власти разновидность апартеида, в особенности из-за того, что прежде господствовавшая Национальная партия стала одним из наиболее рьяных поборников федерализма с самого начала переходного периода»[120].

Оценивая политические перспективы Южной Африки в 1991 году, в самый разгар реконструкции и за пять лет до федерализации, Дональд Горовиц отмечал: «Хотя в рядах белых граждан федералистские установления вызывают прилив энтузиазма, многие черные лидеры полагают, что они противоречат идее неделимой ЮАР»[121]. Руководство АНК не без оснований опасалось того, что федеральный порядок с присущим ему предоставлением широких компетенций региональным властям поможет сохранить на территории обновляемого государства очаги белого доминирования. Кстати, именно за создание в рамках федеративной ЮАР самоопределяющегося и исключительно белого Volkstaat выступали тогда ультраправые группы африканеров. Интересно, что в 1920-х годах АНК сам настаивал на территориальном размежевании черного и белого населения Южной Африки. Этот принцип был отвергнут лишь в 1969 году, в ходе обновления программы партии, когда перспектива самостоятельных политических институтов для расовых меньшинств была расценена как разновидность апартеида.

Впрочем, белым консерваторам из Национальной партии вкупе с белыми либералами из Демократической партии никогда не удалось бы добиться продвижения своих инициатив в середине 1990-х годов, если бы не сочувствие со стороны влиятельных групп чернокожей элиты. Воспринимая федерализм как надежный инструмент, гарантирующий права белого меньшинства, они смогли заручиться поддержкой Партии свободы Инката, которая со времен борьбы за независимость представляла себя в качестве единственного защитника народа зулу – наиболее заметного в Южной Африке меньшинства с черным цветом кожи. Эта организация, еще во времена апартеида имевшая неплохие отношения с властями, а в 1996 году отказавшаяся войти в правительство черного большинства и превратившаяся в главную оппозиционную силу, настаивала на предоставлении самой широкой автономии и даже права на самоопределение крупнейшей провинции Квазулу-Натал, населенной преимущественно зулусами. Из этого неизбежного взаимопонимания, утвердившегося вопреки принципиальным идеологическим различиям, и выросла неформальная и причудливая коалиция, сыгравшая ключевую роль в разработке нового образа правления, который и был закреплен Конституцией ЮАР 1996 года.