История государственного управления - Роман Мумладзе

В руках великого князя, являвшегося главой администрации, сосредоточивалась законодательная, исполнительная и судебная власть. В процессе развития феодализма в Киевской Руси складывался аппарат исполнительной власти и управления, ведавший сбором пошлин и тарифов, судопроизводством, княжеским дворцовым хозяйством.

На местах управление находилось в руках местных князей, в городах – посадника (представителя княжеской администрации), биричей (представителей низшего звена княжеской администрации, объявлявших княжеские указы, собиравших подати, вызывавших ответчиков в суд и пр.), а в сельской местности – волостеля. За свою работу они получали «корм». Так складывалась система «кормления» – сбора дани с местного населения в качестве оплаты за управление подданными.

В Правде Ярославичей нашло отражение устройство княжеской вотчины как формы земельной собственности и организации сельскохозяйственного производства. Ее центр составляли хоромы князя или боярина, дома его приближенных. Управлял вотчиной огнищанин (княжеский дворецкий). Княжий подъездной занимался сбором налогов. Работой крестьян руководили ратайные (пашенные) и сельские старосты. В вотчине, организованной по принципу самообеспеченности, применялся труд ремесленников. Есть упоминание о торге (рынке), и о купеческой торговле.

Следовательно, в древнерусском государстве в IX–XII вв. исполнительная власть при великокняжеском дворе была представлена в форме десятичной системы[25]:

во-первых, боярами, старшими дружинниками, детьми боярскими, слугами вольными – для обеспечения повседневных потребностей князя и его семьи;

во-вторых, князьями на местах для выполнения особых поручений великого князя (выезд с дипломатической миссией, формирование войска для похода или обороны, организация сбора дани для великого князя);

в-третьих, на территориях великого князя – посадниками в городах, наместниками, тиунами, старостами, биричами, волостелями – для оперативного (повседневного) решения возникающих проблем и сбора дани для великокняжеского двора.

Исполнением решений великого князя, управлением подданными ему лично территориями, сбором налогов, дани занимались представители княжеского двора (князья, наместники, тиуны, старосты, посадники в городах, биричи, волостели в сельской местности)[26], а впоследствии исполнительная администрация была объединена в Большой дворец, куда входили: стольники, бобровники, псари, садовники, барыши, делюи, дьяки, приказчики, ключники, посольские.

Исполнительные органы управления в период феодальной раздробленности (середина XII в. – конец XV в.)

Со второй трети XII в. на Руси начался период феодальной раздробленности, через который прошли все феодальные страны Европы и Азии. Это был закономерный этап в поступательном развитии феодального производства, обусловленный завершением генезиса феодальных отношений и вступлением феодализма в свою зрелую стадию, которая характеризуется завершением сложения и развития всех его экономических и социально-политических институтов. Феодальная раздробленность как новая форма государственно – политической организации, сменившая раннефеодальную монархию Древней Руси, соответствовала новому феодальному обществу как комплексу сравнительно небольших феодальных мирков.

В пределах небольших княжеств – государств феодалы могли более эффективно защищать свои территориально – корпоративные интересы, с которыми мало считались в центре, где рассматривали подчиненные ему города и области только как источник поступления дани и как столы – кормления. Превращение столов – кормлений в наследственные в одном из княжеских родов государства – княжения сопровождалось развитием новых форм поземельных и политических отношений между феодалами, оформившихся в сложную систему вассалитета и сюзеренитета. (Вассал-земледелец – феодал, зависимый от более крупного феодала; сюзеренитет – господство сюзерена над вассалом). Феодальная раздробленность позволяла более эффективно и гибко защищать интересы феодалов, разделенных территориально и политически границами государств – княжеств. Вместе с тем утрата государственного единства Руси, сопровождавшаяся началом затяжных княжеских усобиц, ослабляла и разъединяла ее силы перед лицом возраставшей угрозы иноземной агрессии.

С укреплением феодальной раздробленности общерусское значение власти киевских великих князей постепенно свелось до номинального «старейшинства» среди других князей. Связанные друг с другом сложной системой сюзеренитета и вассалитета правители и феодальная знать княжеств при всей своей местной самостоятельности были вынуждены признавать старейшинство сильнейшего из своей среды (великого князя), объединявшего их усилия для разрешения вопросов, которые не могли быть решены силами одного княжества или же затрагивали интересы ряда княжеств

До середины XII в. таким главой феодальной иерархии в масштабе всей Руси был киевский князь. Со второй половины XII в. его роль перешла к местным великим князьям, которые в глазах современников были ответственны за исторические судьбы Руси. В XI–XII вв. активно формируется исполнительный управленческий аппарат при князьях. В составе княжеской и вотчинной администрации фигурируют военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники, посадники, волостели, тысяцкие, дворские, казначеи, печатники, конюшие, вирники, тиуны и др.)[27]. Посадник – наместник князя в подвластных ему землях в X–XI вв. в Новгородской и Псковской республиках (XII–XV вв.) – высшая государственная должность из знатных бояр, избиравшихся на вече. Воевода – глава военного отряда, правитель провинции, города на Руси с X в. Наместник – должностное лицо на Руси в XII–XVI вв., возглавлявшее местное управление. Волостель – управитель волости. Тысяцкий – военный предводитель городского ополчения (тысячи – воинские формирования на Руси до середины XV в.) в Новгороде избирался из бояр на вече, был ближайшим помощником посадника. Дворский – относящийся ко двору, придворный. Печатник – должностное лицо при дворе русских князей и царей, хранитель государственной печати (XIII–XVII вв.). Тиун – должностное лицо у князя, боярина, управляющий имением, феодальным хозяйством в XI–XVII вв. Конюший – придворная должность, руководил заседаниями Боярской Думы. Вирник – сборщик виры (денежного штрафа за смертоубийство).

Политический строй русских земель и княжеств имел свои, местные особенности. В одних землях княжеская власть смогла подчинить себе местную знать и укрепиться. В Новгородской земле, наоборот, утвердилась феодальная республика, в которой княжеская власть утратила роль главы государства и стала играть подчиненную, преимущественно военно-служебную роль. Государственный механизм управления Новгородской республики сложился достаточно полно и представлял собой серьезную структуру. Новгород не только столица Новгородской земли, но и олицетворение государства, носитель государственного суверенитета «Господин Великий Новгород». Юридически высшим законодательным органом власти считалось вече – собрание полноправных жителей мужского пола. Вече являлось частью государственного механизма «Господина Великого Новгорода», носителем его верховной власти. Имелась вечевая администрация (вечевые дьяки, вечевая изба), вечевые грамоты скреплялись печатью «Господина Великого Новгорода».

В Новгородской республике формировались исполнительные органы власти в лице князя, посадника, тысяцкого и др.

Князь был важной фигурой в системе исполнительной власти Новгородской республики. Победа республиканского строя не привела к ликвидации князя как политической фигуры в Новгороде. Князья приглашались в Новгород после того, как их кандидатура предварительно обсуждалась на «осподе». Затем эта кандидатура предлагалась вечевому собранию. Князь, согласившийся княжить в Новгороде, должен был подписать договорную грамоту, в которой подробно регламентировались его права и обязанности (известно около 80 договоров XIII–XV вв.).

Для приглашенного князя на правление в Новгород устанавливались многочисленные ограничения: князь, прежде всего, не имел права приобретать землю и раздавать ее своим приближенным. Новгородское боярство, верно понимая основу могущества княжеской власти, зорко следило за тем, чтобы князья не создали своего домена в республике. Так, в одном из договоров говорилось: «а сел тебе не ставить по Новгородской волости ни твоей княгине, ни твоим боярам, ни твоим дворянам. А если есть села, княже, на Новгородской земле твои, или княгинины, или бояр твоих, от тех сел тебе отказаться». Князь не мог отнимать земли у их владельцев по своему произволу; не мог судить без посадника (тяжбы по торговым делам между боярами и купцами были изъяты из княжеской юрисдикции); не имел права ставить «белые» слободы и места для сбора мыта (торговой пошлины); князья не могли торговать с иностранцами без посредничества новгородских купцов; не имели права издавать законы и по своей инициативе объявлять войну и заключать мир. Князья ограничивались и в таком существенном при феодализме праве, способствовавшем увеличению феодально – зависимого населения, как прием закладчиков; князья не могли принимать жалобы на «осподу» от городского люда и холопов (боярство не хотело допускать непосредственных контактов князя с горожанами).