Катастрофы в природе и обществе - Абрам Фет

После этого начинается новая эскалация штрафа. Так как загрязнения теперь остается постоянным – на пониженном уровне рисунка 4 – то при повышении штрафа прибыль штрафующей организации и ее покровителей в администрации снова растет по линейному закону, то есть пропорционально величине штрафа, и предприниматели выплачивают все бо'льшие суммы штрафа за одно и то же загрязнение, между тем как экологическая ситуация остается неизменной, на уровне, установившемся после пуска очистных сооружений. Хотя прибыли от штрафа не достигают обычно прежних размеров (см. верхнюю точку графика 5), здесь опять происходит рэкет, поскольку нельзя помешать безудержному стремлению людей извлекать прибыли из своего положения. Деньги, полученные от штрафования, иногда используются на улучшение муниципального хозяйства, но компании, выплачивающие эти штрафы, всегда перелагают эти расходы на потребителей, повышая, сколько возможно, цены на свою продукцию. И все же, в отличие от рэкета на первом линейном участке, этот рэкет происходит в более благоприятных для населения экологических условиях, в чем и состоит смысл системы штрафования.

Посмотрим, что произойдет при дальнейшем повышении штрафа. Наклон второго линейного участка на рисунке 5 меньше, чем первого – во столько же раз, во сколько уменьшился экологический ущерб (подумайте, почему). Но при слишком высоком уровне штрафа прибыль от него, то есть сумма, уплачиваемая предприятием, становится опять невыносимой, и если оно не находит способа дальше понизить уровень загрязнения, предприятие закрывается. Конечно, штрафующая организация не доведет дело до такого конца, после которого не только прекратятся ее прибыли, но и самое ее существование станет под вопрос. Штраф стабилизируют несколько ниже предельно допустимого для предприятий уровня, предотвращая тем самым их закрытие. Все описанное развитие событий изображено на рисунке 6, где точка 1 соответствует наивысшему уровню "бесполезного" штрафования, точка 2 – наинизшему (неустойчивому) уровню штрафования после очистки, а точка 3 - наивысшему уровню "полезного" штрафования. Следующее затем падение кривой на рисунке 6 означает, что при повышении штрафа сверх уровня 3 загрязнение, а вместе с ним и прибыль уменьшается вследствие закрытия предприятий, до чего у грамотных чиновников, конечно, дело не дойдет.

Рис.6

Разумная стратегия предприятий состоит во введении новых мер очистки. Такие меры, хотя и не выведут ситуацию из устойчивой точки3, могут понизить уровень штрафов в этой точке, и вместе с тем понизить экологический ущерб; тем самым система штрафов окажется эффективной. Таким образом, штрафы в основном могут быть эффективны на стадии, когда очистные сооружения уже есть, но имеются возможности их усовершенствования. Это соответствует переходу от рисунка 6 к рисунку 7, где предприятию выгодно совершенствовать уже существующие очистные сооружения; но такая практика невыгодна штрафующим органам, потому что их прибыль не возрастает. Если эти органы рассчитывают свои действия, ориентируясь на график 6, и назначают высокие штрафы, а предприятие неожиданно находит возможность гибко перестраивать очистные сооружения, так что реальная ситуация для предприятия описывается рисунком 7, то в этом случае штрафы будут действительно эффективны.

Для самого существования устойчивой точки 3 на рисунке 6, или для создания высокоэффективных очистных сооружений нужно, чтобы само производство было эффективным – чем эффективнее производство, тем легче ему, оставаясь рентабельным, поставить очистные сооружения, и тем дальше друг от друга отстоят точки 1 и 3. Если эти точки сильно разнесены, то уровень штрафа в точке 3 настолько высок, что у штрафующих органов не возникает нездоровый соблазн удерживать ситуацию в неэкологичной точке 1, нарочито снижая штрафы посредством более "снисходительного" контроля.

Рис.7

Выбор между стратегиями 1 и 3, осуществляемый штрафующими органами, может зависеть также от вероятной эффективности мер очистки: если очистка малоэффективна, то этим органам выгодно ее введение и работа согласно стратегии 3, если же очистка высокоэффективна, то им выгодно не доводить дело до ее введения и держаться стратегии 1. В наше время стратегия 3, или даже график рисунка 7 иногда применяются в технически развитых странах.

Само собой разумеется, изобретение новых методов очистки, как и все технические изобретения, не всегда зависит от готовности предпринимателей нести на это расходы. Чаще всего важные изобретения делаются не в институтах крупных фирм, устраиваемых для "исследования и развития" ("research and development"), а в небольших частных лабораториях, создаваемых на свой страх и риск одиночками-энтузиастами. Появление настоящих изобретений, в отличие от текущих усовершенствований, нельзя предвидеть, и надо иметь ввиду, что и в области экологии не все можно купить за деньги. В подобных случаях финансовый нажим на предприятия не приводит к цели.

Как правило, уровень штрафа не определяется штрафующей организацией, а устанавливается в законодательном порядке. Но частота применения штрафных санкций, как уже было сказано, остается в распоряжении штрафующего органа, а между тем в рассмотренной выше модели важна фактически взимаемая сумма штрафов, пропорциональная частоте санкций. Такой сценарий часто реализуется не вполне осознанно: в штрафующей организации возникает контрольная служба; эта служба встречается с множеством загрязняющих природу предприятий, начинает со всех по очереди брать штрафы (не доводя ни одно из них до введения очистки), пополняет муниципальный бюджет и получает в виде доли этих штрафов приличную зарплату. Не возникает сомнений, что все делается "правильно", "как делают все" – но вот только экологическая обстановка не улучшается! Между тем, в этих обстоятельствах никак нельзя следовать традиции: очевидно, что в стереотипах массового поведения заложена автоматическая ориентация на личную выгоду.

Реалистическая картина штрафования отражает эту ориентацию. Как только прибыль от налагаемых санкций уменьшается, чиновники начинают наказывать не каждого нарушителя, снижая таким образом вероятность штрафа. Они реже передают дело в суд, не активны в судебных преследованиях, и т.д. Тогда нарушители становятся беспечны, чаще отступают от правил, и число нарушений возрастает: это случайный процесс, где участвует обычно много предприятий, так что чиновники ощущают изменение общей тенденции. После этого они могут снова ужесточить свои санкции, и так далее, причем каждый уровень контроля, то есть реального штрафования, определяет следующий уровень. Последовательные уровни образуют, таким образом, фазовый график, форму которого можно предвидеть (рис.8).

По оси абсцисс здесь отложена сумма взимаемых штрафов К в некоторой фазе "политики" штрафующей организации, по оси ординат – сумма штрафов М в следующей фазе этой "политики". Изменения налагаемых санкций не разделены определенным промежутком времени,

Рис.8

они могут происходить через год или через пять лет, но отчетливо ощущаются заинтересованными лицами. Реальная политика штрафов зависит, конечно, и от положения в местной политике, сложившегося в данный момент, то есть от соотношения сил между администрацией и предприятиями. Такое соотношение важно и в условиях "правового государства", где существуют не только законы, но и местная политика, и общественное мнение – силы, с которыми всем приходится считаться. В нынешней России правовая сторона мало принимается в расчет, а силовые соотношения часто понимаются в буквальном смысле. Но перейдем к фазовому портрету, о котором идет речь.

На этом портрете есть три стационарных точки; из них точки 1 и 3 могут быть устойчивы, но чаще всего они неустойчивы в смысле квазихаотического поведения, известного нам из главы 1, когда кривая круто пересекает биссектрису. Около этих точек величина штрафа совершает колебания большего или меньшего размаха. Точка 2 неустойчива в обычном смысле, то есть процесс изменения штрафа в ней не задерживается. Эти три точки соответствуют точкам, обозначенным теми же цифрами на рисунке 6. Точки 1 и 3 особенно привлекательны для администрации, которая стремится задержаться возле этих точек, если она достаточно сильна, чтобы навязать предприятиям столь высокий уровень штрафов. В противном случае штрафы уменьшаются до размера, который возможно взимать в данных условиях. Колебания вблизи этих точек иллюстрируются, например, положением с атомной станцией в Армении, которую решено было вначале закрыть, но потом пришлось опять привести в действие из-за нехватки энергии, теперь против нее снова возражают, и т.д. На менее трагическом уровне происходит штрафование водителей автомобилей, хорошо знающих, в какой фазе находится в данное время политика штрафов: милиция никак не заинтересована в том, чтобы в самом деле не было пьяных за рулем, и так же обстоит дело с другими нарушениями. В таких случаях обычно говорят о "кампаниях" борьбы с чем-нибудь – как будто кто-нибудь в самом деле собирается с чем-то бороться.