Курс права социального обеспечения - Мария Лушникова

Регламенты Главному магистрату (1721 г.) и Духовной коллегии (1721 г.) предполагали устройство трех видов заведений общественного призрения: «смирительных домов» для здоровых нищих; «прядильных домов» для «непотребного и неистового женского пола», т. е. для нищих женщин; «гошпиталей» для сирых, убогих больных, увечных и престарелых обоего пола. Но привязка места призрения к месту проживания или месту рождения бедного не удалась. В 1723 г. было велено не проводить новых пострижений в монахи, а на освободившиеся места в монастыри брать увечных солдат на довольствие. Наконец, в 1724 г. предпринимается попытка провести перепись всех бедных, итоги которой нам не известны. Если до сих пор правителями «принимались частичные меры призрения, то Петр I стремился создать цельную систему организации призрения». Призрение бедных было поставлено в число главных задач светской и духовной власти[84].

В целом законодательство Петра I об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика. Юстинианова новелла была учтена, но до принципа Турского собора дело еще не дошло. Ближайшие преемники Петра на престоле ограничивались многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы. В период голода 1740 г. Анна Иоановна разрешила временно нищенствовать. В целом до воцарения Екатерины II даже самые благожелательные исследователи не могут найти систему в проводимых мероприятиях. Как правило, это была только реакция на рост нищенства. Екатерина II первоначально ограничилась отдельными гуманными мерами: созданием воспитательного дома для бедных и беспризорных детей в 1763 г., преобразованием Шляхетского кадетского корпуса, куда принимались дети-сироты из дворянских семей. Престарелые и увечные нищие отсылались в те селения, где они были положены в подушный оклад. В 1772 г. были образованы первые работные дома, о чем речь пойдет в дальнейшем.

Ситуация изменилась с изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века[85]. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены Приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы ведали практически всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Средств приказам не хватало постоянно, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер. Эти приказы стали бюрократическими учреждениями с некоторыми элементами самоуправления. Их бюджет формировался как из средств российской казны, так и из поступлений губернского уровня (сборы за учреждение аптек, частные пожертвования и др.). В современной литературе можно встретить утверждение о том, что «реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности»[86]. Это – явное преувеличение, тем более что к благотворительности эти мероприятия имели касательное отношение. Скорее прав В.Ф. Дерюжинский, который назвал учреждение названных Приказов первой серьезной попыткой создать систему общественного призрения, но их деятельность свидетельствовала о том, что опыт устройства у нас общественного призрения оказался неудачным[87].

При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением. Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок. Некоторые параллели с современностью при этом напрашиваются сами собой.

Супруга Павла I Мария Федоровна приняла на себя попечение над Воспитательным обществом благородных девиц и мещанским его отделением, а затем над воспитательными домами для младенцев, мещанским и коммерческим училищами. Этим было положено начало Учреждению императрицы Марии Федоровны, ведавшему воспитательными и образовательными заведениями (приюты, ясли, воспитательные дома, дома призрения, лечебницы и больницы, попечительства о слепых и глухонемых, учебные заведения). В 1854 г. они приобрели особый ведомственный статус.

При Александре I капитал приказов призрения значительно увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему должны были отсылать «откуда пришли», но «без всякого огорчения». Указ 1805 г. только дублировал традиционные меры против нищенства. В 1823 г. учреждаются Духовные попечительства о бедных духовного звания. При Александре I Россия обзавелась первыми благотворительными обществами, наиболее значимым из которых было учрежденное в 1802 г. несколькими частными лицами Филантропическое общество. В 1816 г. оно получило новую организацию и наименование «Императорское человеколюбивое общество»[88], просуществовав до начала XX в. Его целями являлось учреждение заведений для призрения «дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работе неспособных», а также «доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений» и «воспитания сирот и детей бедных родителей». Члены Совета как руководящего органа могли посещать везде и всех нуждающихся, кроме государственных преступников. В 1807 г. создается Виленское человеколюбивое общество, в 1812 г. – Харьковское общество благотворения, в 1821 г. – Дерптское общество помощи и др. В этот же период начали учреждаться первые общества самопомощи, о чем будет сказано в следующем разделе. С этого времени общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления («полиция благочиния») и как сфера деятельности общественных организаций по призрению бедных, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось выражение «отставной козы барабанщик». В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к искоренению нищеты. Он должен был определять («разбирать») задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу «до распоряжения правительства». Деньги на его деятельность выделяли Городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве.

Итоги деятельности органов общественного призрения в царствование Николая I были крайне противоречивыми. С одной стороны, шло масштабное создание больниц для бедных, сиротских приютов, богаделен. В больницы, находящиеся в ведении Приказов общественного призрения, бедных принимали бесплатно. Также бесплатно выдавались лекарства бедным, проходящим лечение вне стационара, но по письменному удостоверению полиции. Некоторый простор был дан общественной инициативе. С другой стороны, Общество посещения больных было закрыто по представлению полиции за «неблагонадежность», т. к. нельзя было проконтролировать, кто и кого посещает на дому. Высылка нищих-профессионалов из столиц по месту жительства приобретала порой анекдотический характер. Наиболее ловкие из них, получив новую одежду, отправлялись домой, продавали ее там и опять возвращались в столицу. У одного нищего рекорд составил 16 таких «ходок». Для них был даже введен специальный термин – «спиридоны-повороты». Заканчивалось это для названных лиц чаще всего судом и ссылкой, но масштабы нищенства почти не изменялись. По мнению видного российского ученого и государственного деятеля Н.Х. Бунге, при Николае I в общественном призрении не произошло существенных изменений[89].

С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение[90]. В. Васильчиков в этой связи писал, что «общественное призрение является неотъемлемой принадлежностью земского самоуправления». Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие[91]. В.Ф. Дерюжинский также отмечал следующее: «Нет сомнения, что и в дальнейшем развитие общественного призрения должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям. Они в достаточной степени уже доказали свою способность к созданию различных условий благоустройства», обеспечивают адресность временной и постоянной помощи нуждающимся, объединение усилий и взаимодействие всех благотворительных учреждений (общественных, государственных, сословных)[92].