Преображение мира. История XIX столетия. Том II. Формы господства - Юрген Остерхаммель

в османском случае, результат выходил за рамки простого импорта европейской государственной модели. Япония нашла собственную форму бюрократического модерна. Но это была своего рода «полумодерность»: поскольку государству Мэйдзи идеи охраняемых правом свобод индивида и суверенитета народа оставались чужды, в Японии не возникло чего-то похожего на европейскую концепцию общественного договора. Так патриархальный монархизм смог продолжить свое существование в эпоху бюрократической рационализации. Конституция 1889 года отличалась от ее европейских образцов тем, что объявляла личность императора «священной и неприкосновенной» и подтверждала, что он унаследовал свою всеохватную власть от своих венценосных предков[917].

Для обоснования такой коллективистской или органицистской концепции государства в конце эпохи Мэйдзи стали опираться на понятие японской национальной специфики (kokutai), которое в 1825 году ввел в оборот конфуцианский ученый Аидзава Сэйсисай[918]. Согласно этой идее, император – патриархальный глава «семейного государства» (kazoku kokka), которое следует единой национальной воле и в котором подданные проявляют лояльность и повиновение императору и назначенным им политическим органам[919]. Японская бюрократия, в формальном отношении одна из «самых рациональных» в мире, рассматривала свою деятельность не столько как службу гражданам, сколько как реализацию национальных целей, установленных сверху. В модернизированном авторитарном государстве – здесь имелись некоторые параллели с Германской империей после 1871 года – рациональная бюрократия смогла особенно развернуться. Государственное управление было вполне модерным, даже если политическая система, в которую оно было встроено, и его идеология таковыми не являлись. Таким образом, очень существенно, происходит ли бюрократизация в рамках либерального политического строя и политической культуры или нет.

Огосударствление?

Но это только один из возможных подходов к анализу бюрократической государственности. Другой, не менее важный подход рассматривает, каким образом бюрократия дает о себе знать на разных уровнях политической жизни. Сюда входит важный вопрос о присутствии государства в деревне, как оформлены отношения в треугольнике, выстроенном из крестьянского саморегулирования, гегемонии местной верхушки и вмешательства низших инстанций государственной иерархии[920]. На более высоком уровне во второй половине XIX века перед многими странами встал фундаментальный вопрос: как осуществить административную интеграцию обширных по территории государств независимо от того, являются ли они нациями или империями? Старые державы, такие как Китай или империя Габсбургов (где главной скрепой была скорее армейская, нежели гражданская администрация), успешно справлялись с задачей интеграции. В Германии после образования Северогерманского союза в 1866 году, а в еще большей степени – после основания империи в 1871 году, или в Японии с того же года, когда система ленных княжеств была (не в последнюю очередь под впечатлением от крестьянских бунтов против власти князей) отменена и страна по французскому образцу разделена на префектуры, пришлось решать огромные проблемы: административно объединить друг с другом прежде существовавшие отдельно территории и унифицировать органы и техники управления[921]. Если такие процессы рассматривать с точки зрения не центральной национальной администрации, а той или иной периферии, тогда становятся очевидными препятствия на пути государственной централизации и ее пределы. Поэтому имеет смысл посмотреть на немецкое «внутреннее» образование империи (innere Reichsgründung) с точки зрения маленького отдельного государства; на объединение Японии периода Мэйдзи – с точки зрения отдельного княжества, преобразованного в префектуру; а на политическую историю позднеимперского Китая – с точки зрения отдельной провинции[922].

Не раннее Новое время, а скорее XIX век был в Европе эпохой перехода от традиционного государства к рациональному[923]. Что неизбежно привело к развитию бюрократии и расширению задач, решаемых государственными органами. Этот процесс дал о себе знать почти по всему миру. Он не был побочным продуктом индустриализации, но часто предшествовал ей. Александр Гершенкрон указал на то, что при отставании в процессе индустриализации регулирующая и инициализирующая роль государства растет. Россия и Япония – хорошие тому примеры. Расширение государственных учреждений и их деятельности происходило по-разному. Бюрократии различались по своей эффективности, то есть по своей способности обрабатывать информацию и по скорости, с которой принимались и исполнялись решения. Очевидно, что медлительным бюрократиям, таким как Габсбургская, для внутренней трансформации требовалось длительное время. В условиях высокой социальной самоорганизации, особенно при развитии рыночного капитализма, менее плотное в своих структурах государство могло быть эффективнее, чем полностью укомплектованная на всех уровнях и одержимая регулированием бюрократия. Об этом свидетельствует пример Великобритании. Процесс бюрократизации редко проходил непрерывно и устойчиво. Возникали и противоположные движения. В США во время Гражданской войны значительно усилилось государство на Севере. «Реконструкция» страны после окончания войны стала попыткой распространить такой тип государства на Юг. Крах этой реконструкции привел к тому, что на Юге усилились антицентралистские и в целом антигосударственные силы. Затем благодаря ускоренному либерально-капиталистическому развитию на Севере в течение последней четверти XIX века популярность идеи государства как регулятора упала и на Севере[924]. В Европе это проявлялось в гораздо меньшей степени: там роль «государства как ночного сторожа», по собственному почину воздерживающегося от вмешательства в жизнь и хозяйственную деятельность своих граждан, за пределами Великобритании представляла скорее исключение. В 1914 году во многих странах Европы были реализованы хотя бы частично пять основных критериев бюрократизации: 1) понимание государственной службы как регулярно оплачиваемой работы; 2) назначение на должность и продвижение по службе на основе компетенции; 3) объединение отдельных органов власти в иерархические системы ведомств, работающие на началах разделения труда и имеющие фиксированные структуры подчинения («инстанции»); 4) интеграция всех должностей и ведомств в единую общегосударственную систему управления (что в федеративных системах сложнее осуществить эффективно и полно); 5) принцип разделения властей между парламентской политикой и бюрократической исполнительной властью, которые, однако, повсюду тесно связаны на высшем государственном уровне[925].

Однако тогда даже в Европе не могло идти речи о полном огосударствлении общества в том виде, в каком оно знакомо нам сегодня. Многие сферы жизни еще не регулировались законами и постановлениями. Еще не существовало промышленных стандартов, правил о защите от шума, обязанности обращаться за разрешением на строительство чего бы то ни было, не существовало даже всеобщего обязательного посещения школы. По всему мира бюрократизация государства произошла практически в неизменных технических и медийных условиях. Письменная форма управления – которая практиковалась в Китае, когда в Европе едва ли кто-нибудь о ней даже задумывался, – теперь стала общим принципом. Администрирование было бумажной работой, и телеграф, который не мог передавать большие объемы информации, не принес сенсационных преимуществ территориальному управлению. Всезнание и всевластие государства ограничивались его логистическими возможностями.

Рост бюрократий можно проследить по документальным источникам лишь приблизительно. Сказать, что государство разрастается, можно, когда число должностей в государственном аппарате растет быстрее численности населения. Согласно такому критерию, государство в Китае уменьшалось, а в