Руководство по закупкам - Никола Димитри

Другой вопрос состоит в том, должен ли закупщик добавлять «частные санкции» к тем, что обеспечиваются реализацией антимонопольного законодательства со стороны государства, когда антимонопольное расследование выявляет существующий картель. В частности, следует ли признанные виновными фирмы исключать из участия в будущих конкурентных закупках? Следует ли наказывать их, налагая дополнительные расходы или ограничения по баллам? Эти меры могут иметь высокий сдерживающий эффект. Однако они влекут необоснованные издержки, связанные с нарушением будущей конкуренции. Следовательно, закупщик должен рассматривать их, только если менее сдерживающие средства (например, судебные иски в связи с убытками) недоступны и только если преимущество от меньшего ожидаемого уровня сговора не перекрывается социальными издержками дезорганизованного рынка. Мы полагаем, что в большинстве развитых стран эти условия редко бывают удовлетворены, особенно если антимонопольный комитет не установил эффективной программы смягчения конкуренции[375].

Практический вывод 9.

Закупщик всегда должен требовать возмещения убытков, когда картель раскрыт и его вина доказана.

Закупщик должен всегда сообщать антимонопольным органам о подозрительном поведении в связи с подачей заявок.

14.4.1. Примеры подозрительного поведения в связи с подачей заявок

В 2000 г. ICA оштрафовал пять фармацевтических компаний за мошенничество в связи с подачей заявок на итальянском рынке радионепроницаемых веществ. Эти вещества представляют собой специализированные фармацевтические препараты, которые закупаются почти полностью итальянскими государственными больницами и местными органами здравоохранения (МОЗ) для их использования в радиологических обследованиях. Расследование было инициировано жалобой от МОЗ, в которой сообщалось о подозрительном сходстве цен, взимаемых всеми компаниями за неионные радионепроницаемые вещества для радиологического использования.

Таблица 14.1. Предоставленные скидки в тендерах с закрытыми заявками по радионепроницаемым веществам, 2000 г.

Довольно интересный пример этого подозрительного поведения приведен в табл. 14.1. В соответствии с итальянским законодательством, фармацевтические компании должны предлагать больницам и другим государственным учреждениям здравоохранения минимальную скидку в 50 % от розничной цены лекарства. В одном закупочном тендере, организованном МОЗ, пять компаний, некоторые из которых имели несколько видов продукции под различными коммерческими наименованиями, предложили очень разные скидки, которые варьировались от минимально требуемых законом (50 %) до более чем 66 %. Скидка в 50 % была предложена компанией с наименьшей розничной ценой, тогда как другие компании предложили более высокую скидку. Достаточно странно, что, применяя различные скидки, все компании в итоге запросили идентичную цену, которая фактически была максимальной ценой, которую они могли установить.

Несколькими годами ранее, в 1996 г., ICA раскрыл еще один сговор между четырьмя основными охранными компаниями, действующими в провинции Кальяри (Сардиния). Доказательства, собранные ICA, подтверждали, что ни одна из этих компаний не оказывала конкурентного давления в процессе торгов по контрактам, присужденным в период между 1990 и 1995 гг. Однако, когда две менее крупные компании попытались поколебать позицию двух из четырех действующих компаний, те слаженно ответили на это подачей заявок ниже себестоимости с целью подавления возникающих конкурентов. Пример такого поведения при подаче заявок приведен в табл. 14.2. В ней представлены две уже действующие компании (Sicurezza Notturna, SN и Vigilanza Sardegna, VS) и те, что относятся к новым участникам рынка (Sant’ Elena, SE). Выделенные жирностью предложения цен означают победившие заявки. В 1991 г. SN подала заявку в размере 22,184 итальянских лир[376] по некоторым лотам и заявку в размере 22,358 лир по всем остальным лотам. Эта компания выиграла все лоты, по которым она предложила меньшую из этих двух цифр, и проиграла все прочие лоты, за исключением лота F, по которому ее «конкурент» не подал заявки. VS вела себя сходным образом. Она выиграла все лоты, где она предложила низкую цену (22,177 итальянских лир) и проиграла все лоты, где предложила высокую цену (22,477 итальянских лир), кроме одного, где SN не сделала никакого предложения. То же распределение лотов имело место в 1992 г. В том году, однако, две компании разработали другую схему, в соответствии с которой VS подавала одни и те же идентичные заявки по всем лотам (25,477 итальянских лир) и SN предлагала низкую цену (25,200 итальянских лир) по лотам, выигранным в предыдущем году, и высокую (25,800 итальянских лир) по всем остальным лотам. В 1993 г. эти две компании решили разделить рынок, как обычно, но посчитали, что представление ложных заявок не стоило того, и поэтому назначенный проигравший не затруднил себя подачей заявок. Тем не менее новый участник, SE, нарушил их планы, по крайней мере частично, и смог захватить два лота у «действующих компаний». Обратите внимание, что, не считая этого случая, перераспределение лотов, выигранных двумя компаниями, было точно таким, как и в тендерах предыдущих лет. В 1994 г. SN и VS устроили ответную меру SE. Они обе сбили цены нового участника, предлагая цену, которая, по данным ICA, была ниже себестоимости. Они повторили ту же схему в 1992 г., в соответствии с которой VS сделала однородное предложение в размере 8,950 итальянских лир и SN сделала низкое предложение в размере 8,900 итальянских лир по всем своим «историческим» лотам и высокое, 9,000 лир, по всем лотам, «принадлежащим» SN. Поступая таким образом, они смогли добиться распределения лотов, возникшего в итоге предыдущих тендеров до агрессивного вхождения SE.

Таблица 14.2. Повторяемые координированные торги в Сардинии (1990–1995 гг.)

14.5. Выводы

Экономическая теория, эмпирический анализ и обычные наблюдения свидетельствуют, что сговор легче возникает в стабильной и предсказуемой обстановке. Какие бы специальные правила закупщик ни принимал для предотвращения сговоров, они должны сочетаться с правилом более фундаментальным: не позволять организации торгов со временем застывать, чтобы не создавать надежных условий для потенциальных заговорщиков. Изменение организации конкурентных торгов со временем может оказаться весьма полезным с точки зрения создания неопределенности, что должно дестабилизировать существующие картели.