Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты - Ольга Борзунова

Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия, вывести основные юридические схемы. Все это послужит фундаментом для общей части будущего кодекса. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы – будущие главы кодифицирующего акта. Предварительное структурирование модели будущего кодекса – залог его системности и логического единства.

Формулирование статей кодифицирующего акта. Это последний этап кодификации, заключающийся в окончательном закреплении в нормативно-текстуальной форме систематизируемых норм права. Статьи общей части кодекса формулируются абстрактным способом, для особенной части предпочтительнее казуальный способ. Формулирование статей кодекса позволяет закончить его составление.

Поскольку кодификация – сложное и многогранное понятие, то в юридической литературе в ее рамках выделяются различные формы и виды.

Возникает вопрос: что такое форма кодификации?

При определении понятия «форма кодификации» следует исходить из того, что в общей теории права и практике законотворчества существует двоякое понимание и использование термина «кодификация»: как определенного вида деятельности по совершенствованию законодательства и как итога этой деятельности, выражающегося в создании одного кодификационного акта либо их группы. Поэтому определение формы кодификации в значительной степени будет зависеть от того, какие свойства (признаки) кодификации рассматриваются в данном случае как основные, наиболее существенные.

Обычно в юридической литературе форма кодификации отождествляется с формой кодификационного акта.

Вместе с тем, по мнению Т.Н. Рахманиной, сводить проблему основных форм кодификации только к вопросу о формах (видах) кодификационных актов было бы не совсем точным. Кодификация есть определенная деятельность. Как всякая другая деятельность, кодификация – процесс относительно постоянный (длящийся), направленный и воздействующий на что-либо, т. е. имеющий свой объект. Как деятельность особого рода кодификация представляет собой совокупность специфических действий, осуществляемых определенными субъектами (в данном случае – правотворческими органами государства) и соответствующим образом оформленных, т. е. протекающих в определенных процедурных формах.

С учетом такой характеристики формы кодификации могут быть классифицированы в зависимости от субъекта и объекта кодификационной деятельности. В частности, федеративный характер устройства российского государства обусловливает необходимость осуществления кодификации как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Иерархия органов государственной власти, положенная в основу построения вертикальной структуры российского законодательства, предполагает проведение кодификации соответственно законодательных актов, актов правительства и ведомственных нормативных актов; правда, признание правомерности кодификации последних всегда вызывала у юристов споры[60].

В основе классификации главных видов кодификации лежат основания, связанные с разными характеристиками самой системы законодательства и обусловленные в конечном счете такими факторами, как система права, система государственных органов, издающих нормативные правовые акты; федеративный характер устройства государства; виды и юридическая сила нормативных правовых актов, включаемых в объект кодификации; объем (количество) подвергающихся ревизии актов, а также организационными моментами. Определяя кодификацию главным образом как специфическую правотворческую деятельность и выделяя ряд оснований классификации форм, в которых эта деятельность осуществляется, мы различаем следующие основные виды кодификации: кодификацию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; отраслевую и комплексную кодификацию; кодификацию законодательных и подзаконных актов; частичную (отраслевую, межотраслевую) и сплошную кодификацию[61].

Перечисленные основные виды кодификации будут отличаться определенными особенностями, специфическими чертами, присущими именно данному виду кодификации, и прежде всего – характером и формой создаваемого кодификационного акта. Так, кодификация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (регионального) наряду с наличием сходных черт различаются масштабами, определенными организационными формами осуществления кодификации. Однако наиболее существенное различие обнаруживается в форме, содержании и характере кодификационных актов, что проявляется в разной полноте, объеме и степени детализации правового регулирования, в неодинаковых результатах воздействия этих актов на систему законодательства и т. п.

В научной литературе есть и другие подходы к классификации видов кодификации. В частности, нередко выделяют такие виды кодификации, как общеправовая, отраслевая, институциональная.

Общеправовая кодификация представляет собой кодификацию всего существующего в стране законодательства. В результате такой кодификации остается один нормативный правовой акт, объединяющий в себе все без исключения нормы права, действующие в стране. Наличие иных законов или даже подзаконных актов не допускается, все обновления или изменения законодательства осуществляются путем внесения изменений в общеправовой кодекс.

Общеправовые кодексы были весьма популярны в прошлом. Римское право пережило несколько таких глобальных кодификаций. Кодексы Павла, Ульпиана, каждый в течение длительного времени, были единственным источником римского права. Кодекс Юстиниана, венчающий и завершающий развитие римского права, является прекрасным примером эффективной общеправовой кодификации. Проводились такие кодификации и в средние века; например, так называемые «варварские Правды» представляли собой попытки выразить в едином и единственном нормативном правовом акте все наиболее важные и подлежащие писаному закреплению нормы права (Салическая правда в Германии V в., Русская правда, Саксонская правда в Англии IX в. и др.). В нашей стране общеправовые кодификации проводились и в более поздние исторические периоды: в качестве примера можно привести Соборное Уложение (1649 г.) и Свод законов Российской Империи (вступил в силу 1 января 1835 г.). Оба эти акта для своего времени представляли собой настоящие шедевры законотворческого искусства. При разработке Соборного Уложения, которое было основой российской системы права до Великой Октябрьской социалистической революции, активно использовался опыт не только русского законотворчества, но и законодательного процесса Германии, Польши, Литвы и некоторых других стран. Для составления же Свода законов впервые была применена более или менее проработанная система законодательной техники, основанная на методике, разработанной И. Бентамом. Основные правила этой методики: статьи, основанные на одном нормативном правовом акте, излагать теми же словами без изменений; статьи, основанные на нескольких актах, излагать словами наиболее важного и объемного из них с дополнениями и пояснениями из других актов; каждая статья должна содержать информацию о законах и подзаконных актах, на которых она основана; в случае коллизии основывать статью на более позднем; многосложные тексты сокращать, упрощать, делать понятными без специальных разъяснений.

Однако в современных условиях общеправовые кодификации уже не применяются. Законодатели давно усвоили, что современное законодательство, такое сложное, многоуровневое, объемное и динамично меняющееся, невозможно свести в один нормативный правовой акт, как бы ни была совершенна законодательная техника, используемая его создателями. Во-первых, такой акт будет слишком большим по объему. Ориентироваться в нем будет немногим легче, чем в несистематизированном массиве законодательства. Достаточно сказать, что Свод законов Российской Империи насчитывал 15 томов, что было основанием для многочисленных исторических конфузов и недовольства законопослушных подданных империи, которые просто путались в нем. Во-вторых, такой акт будет крайне нестабилен. Постоянное, ни на миг не прекращающееся развитие правоотношений, требующее внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, влечет за собой необходимость постоянно вносить изменения в общеправовой кодекс. Достаточно вспомнить историю общеправовых кодификаций: значительную часть общеправовых кодексов составляли новеллы – изменения и дополнения, внесенные еще до окончания кодификационной работы. В результате все позитивные последствия кодификации сходят на нет, ни одной из своих целей общеправовая кодификация не достигает: ни стабильности в законодательном регулировании, ни возможности более эффективно (за счет единства и понятности акта) регулировать общественные отношения. Систематизации законодательства не получается. Можно сделать вывод, что в современных условиях общеправовые кодификации проводить не следует.