Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции - Анна Соловьева

Перестройка высшего административно-судебного места Российской империи вызвала необходимость переустройства местных присутствий по публично-правовым спорам. В 1908 г. статс-секретарь П. А. Столыпин в проекте преобразования учреждений губернского управления предложил выделить в них особые судебно-административные коллегии под председательством губернатора, в которые включить представителей общественности и профессиональных чиновников. П. А. Столыпин разработал понятие административного иска и процессуальные правила его рассмотрения. В марте 1909 г. проект был отклонен Советом по делам местного хозяйства[128].

Реформа местных органов административной юстиции в России нашла свое завершение в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 г.[129] Оно утвердило трехзвенную систему административной юстиции в России: первым звеном стали административные судьи в уездах, второе звено образовали особые административные отделения окружных судов, высшая инстанция была представлена I Департаментом Правительствующего Сената. Административные судьи приравнивались по статусу к судьям по гражданским и уголовным делам, процессуальная форма слушания административно-спорных дел соответствовала демократическим основам осуществления правосудия.

Однако практического воплощения нового правового института так и не произошло. Вначале по экономическим причинам было отложено образование на местах административных отделений окружных судов, а выполнение их функций возложили на гражданские отделения[130], затем в связи с событиями октября 1917 г. реформа остановилась. Вместе с тем, следует отметить, что модель административной юстиции, созданная Временным правительством, «превосходила многие системы административного правосудия того времени в зарубежных странах»[131]. В этот период в России впервые была законодательно создана полновесная система административной юстиции, опыт которой как в процессуальном, так и в организационном аспектах может быть использован и в наши дни.

Традиционно в истории развития данного института после 1917 г. выделяют четыре этапа[132]: первый этап (1918–1924) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; на втором этапе (1924–1937) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; на третьем этапе (1937–1961) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями администрации; с 1961 по 1993 г. отмечается период расширения компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров.

VI Всероссийский Съезд Советов в своем постановлении «О точном соблюдении законов»[133] призвал всех граждан России, всех должностных лиц и органы Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений, а также обязал должностных лиц и учреждения при жалобах граждан на их действия, волокиту составлять протокол, а его копию направлять вышестоящему органу. Контроль за выполнением данного правила и за дальнейшим движением жалобы был возложен на Народный комиссариат государственного контроля (НКГК)[134].

8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ)[135], в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало только народному комиссару РКИ. В уездах и губерниях действовали соответственно уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным комиссаром РКИ.

В 1919 г. при НКГК были образованы Центральное и местные бюро жалоб[136]. Основными функциями этих административных органов пока заключались в приеме заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Таким образом, бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами государства.

Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования дела по жалобе. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к обособлению данного органа от действующей администрации. По совместному циркуляру народных комиссаров юстиции и РКИ[137] бюро жалоб были переданы полномочия самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и управления. Жалобы рассматривались бюро жалоб без специальных процессуальных правил, однако действовал принцип коллегиальности, лицо, подавшее жалобу, допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро.

Бюро жалоб, «причудливо сочетавшие в себе функции обычного органа управления с рядом специальных юрисдикционные функций»[138], справедливо рассматривались отечественными административистами того времени как предшественники будущих административных судов РСФСР[139].

Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г. Он предусматривал создание в центре при НКГК Комитета для рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах – организацию областных комитетов для разбора жалоб. Предполагалось, что состав Комитета будет обновляться каждые три года. Члены Комитета должны были назначаться ВЦИК от различных органов управления, контроля и профсоюзов. При рассмотрении жалобы предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, принцип ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным совещанием как несвоевременный и сложный.

В 1922 г. Институт советского права подготовил еще один законопроект об административной юстиции под названием Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики[140]. Средством для возбуждения административно-правового спора должен был стать, по мнению авторов проекта, административный иск, а также «собственный почин следователя по административным делам». Подать административный иск могли не только граждане, но и учреждения, союзные объединения. Нововведением проекта стал институт предварительного расследования административного дела. Административному суду предполагалось передать широкие полномочия по определению судьбы акта органа государственного управления: право отменить незаконный акт, право вынести государственному органу обязательное к исполнению предписание о немедленном прекращении противозаконных действий, а также право исправлять упущения государственных органов.

Ни один из выше перечисленных проектов, к сожалению, не был реализован. Бюро жалоб, вопреки надеждам отечественных административистов, не превратились в административные суды. Данный факт объясняется, во-первых, снижением финансирования бюро жалоб, во-вторых, ростом протекционизма и злоупотреблений в их деятельности, в-третьих, неопределенностью их правового статуса[141]. В 1922–1923 гг. произошло слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б). Утратив свою независимость, РКИ превратилась в часть партийного аппарата. Позднее, в 1924 г., были закрыты и бюро жалоб.

В 1921–1924 гг., наряду с бюро жалоб, органами общей компетенции по разрешению административных споров, действовали квазисудебные органы, специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов[142]. Степень независимости данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их деятельности были различными. Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального обеспечения и жилищных споров. В отличие от них примирительные камеры и третейские суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих предприятий. Судебно-земельные комиссии можно назвать прообразами специальных административных судов, их права были приравнены к правам народных судов, а рассмотрение споров о земле шло с соблюдением принципов состязательного гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом. Позднее часть учреждений, которые можно было рассматривать как «зародыши» будущего административного суда, была расформирована (страховые советы, жилищные комиссии), а оставшиеся (залоговые комиссии, примирительные камеры, третейские суды) не обнаружили тенденции к развитию в них административно-судебной функции[143].