Демократизация - Патрик Бернхаген

Включение всех политически значимых групп в прямые переговоры приводит к урегулированию конфликта несколькими путями. Прежде всего это позволяет сторонам отрыто придерживаться своих позиций в переговорном процессе. Исключение из обсуждения какого-либо значимого пункта может привести к принятию такого окончательного решения, которое может не соответствовать позициям абсолютного большинства по важнейшим вопросам, что, в свою очередь, увеличивает вероятность возражений со стороны недопущенных к переговорному процессу, о его проведении на справедливой основе. И напротив, непосредственное участие в прямых переговорах позволяет договаривающимся сторонам ощутить свой собственный вклад в принятие окончательного решения, в то время как исключение какой-либо стороны из переговоров может привести к восприятию процесса как нелегитимного из принципиальных соображений. Участие в этих переговорах также помогает убедить представителей различных групп в том, что компромисс был единственным способом достижения, по крайней мере, некоторых из их требований. В итоге успешный исход таких переговоров может привести к созданию благоприятных дружественных отношений между его участниками.

Новая демократическая конституция

Все эти процессы происходили во время переговоров по первому проекту конституции (с августа 1977 г. по апрель 1978 г.) в рамках временного подкомитета конституционной комиссии конгресса депутатов, в которую вошли представители правого крыла «Народного альянса», Коммунистической партии Испании, социалистов, правящего «Союза демократического центра» (СДЦ; Unión de Centro Democrático) и основная Каталонская националистическая партия. В итоге все эти группы с большим энтузиазмом поддержали конституцию и выразили и выражают до настоящего момента полную лояльность новому конституционному режиму. Более того, теплые межличностные связи, образовавшиеся в тот период, позволили преодолеть многие идеологические разногласия.

Однако ни один представитель Баскской националистической партии (БНП; Partido Nacionalista Vasco) не вошел в состав подкомитета, и в связи с этим данная партия, которая могла бы стать центристской, до настоящего момента не всегда лояльна режиму. Дальнейшее рассуждение могло бы привести нас к предположению о том, что недопущение басков к этому важнейшему обсуждению подразумевало перекрытие всех возможностей представительства басков в парламенте, а уличные протесты с их участием могли бы стать логичной альтернативой транзиту. К сожалению, это положило начало серии возобновляемых конфронтаций, приведших к поляризации населения в Стране Басков. Диалектика камней и слезоточивого газа при поддержке ЭТА на улицах с участием вооруженной полиции часто приводила к включению в борьбу ранее аполитичных и политически пассивных граждан. В продолжение серии убийств, совершенных ЭТА, обстановка среди населения накалилась, что в значительной мере ухудшило и политическую атмосферу в стране.

При том что включение всех политически значимых групп в открытые переговоры является важным фактором, количество участников переговоров не должно быть чрезмерным. Процесс принятия решений проходит более динамично, когда число участников остается рационально ограниченным, как показали многочисленные эксперименты в области социальной психологии. Большие группы тяготеют к рассредоточению в малые подгруппы, которым крайне сложно добиться единогласного принятия решения. Так, и Совет по созданию проекта конституции, состоявший из семи человек, и группа из восьми представителей партий, которые обсуждали спорные и потенциально опасные статьи конституции, принятой 22 мая 1978 г., подпадают под действие этого правила. При этом публичные слушания на пленарном заседании гораздо более многочисленного конституционного комитета конгресса практически свели на нет все с трудом достигнутые компромиссы, что привело к необходимости повторных обсуждений.

Политика консенсуса

При прочих равных условиях переговоры, ведущиеся в частном порядке, а не в порядке публичных слушаний, приводят к появлению уступок, которые важны для достижения компромисса и решения конфликта. Приватный характер переговоров позволяет оградить политиков от критики со стороны избирателей в «торговле» их интересами. Политики, которые выступают публично перед журналистами или в прямом эфире, более склонны к отстаиванию своих позиций до конца и игре на публику для обретения поддержки. Закрытые переговоры в рамках подкомитета в августе – ноябре 1977 г. привели к широкому межпартийному соглашению по основному тексту конституции. Однако частичная утечка информации о новой конституции привела к мобилизации некоторых групп интересов и политических фракций, особенно в рядах правящей партии, и, как отметил представитель социалистической партии, принимавший участие в переговорах, «начались проблемы». Правящая партия, в частности, отказалась от некоторых из своих ранее предложенных уступок левым и присоединилась к позиции более консервативного «Народного альянса» в назревавшей схватке между левыми и правыми. Возобновление закрытых переговоров в январе 1978 г. после первого года дискуссий помогло восстановить многие из положений компромиссного соглашения, но когда весной 1978 г. начались публичные дебаты в Конституционном комитете, возобновились конфликты и мажоритарное голосование двумя партиями угрожало сорвать широкие межпартийные соглашения, которые требовались для консолидации. Только восстановление консенсуса в новом раунде закрытых переговоров 22 мая и решение проводить все последующие переговоры по насущным вопросам за закрытыми дверями позволило прийти к общему принятию конституции кортесами, а в декабре 1978 г. левыми партиями (включая коммунистов) наравне с правыми (включая «Народный альянс») в ходе референдума.

Многие выступали против проведения закрытых переговоров в отношении вопросов, потенциально опасных в плане раскола общества. Некоторые критики также полагали, что основополагающие пакты являются попытками установить демократию недемократическим путем. Я категорически возражаю. До тех пор пока сохраняется правило публичной подотчетности выбранных представителей за принимаемые ими исторические решения, не имеет значения, как именно они их принимают. Значение имеет лишь сущностный результат этих решений, которые должны быть приняты всеми политически значимыми группами, и то, что режим, создаваемый в процессе принятия таких решений, будет признан всеми группами как легитимный.

Последние два из рассмотренных элементов политического консенсуса предполагают действие поведенческих норм, которые проявляются в среде политической элиты. Важно, что среди этих норм есть такие понятия, как самоограничение и взаимное уважение, равно как и понимание того, что конституция не должна включать какие-либо положения, неприемлемые для значимой политической группы или сектора испанского общества. Оба эти важных элемента были результатом того, как испанские элиты решили использовать «историческую память» об ошибках прошлого, особенно поляризацию и распад Второй республики (1931–1936 гг.), которая ввергла Испанию в обстановку гражданской войны (1936–1939 гг.), приведшей к установлению авторитарного режима. Элиты, начиная от лидеров коммунистической партии до высших духовных лиц, хорошо осознавали тот факт, что повторение прошлых сценариев поведения (отчасти характеризовавшихся озлобленностью среди партий и экстремальными формами мажоритаризма, при которых даже правительства, которые не имели большинства голосов, внедряли максималистские версии своих идеологических и политических предпочтений) может привести, по сути, к мертворожденной демократии, или даже хуже. Это осознание прошлого было отражено в двух основных характеристиках поведения элит.

Первая из этих характеристик довольно парадоксальна. Это «пакт прощения» страшных деяний обеих сторон в 1930‑е годы[907]. В отличие от процессов «правды и примирения», которые, как полагают некоторые политики и исследователи, являлись важными для создания демократических режимов в странах, преодолевших периоды насилия и (или) репрессий, испанские элиты осознанно и открыто решили избежать вскрытия старых ужасов и отойти от взаимных обвинений за прошлые деяния. Существовало общее понимание того, что обе стороны несут ответственность за то, что ввергли Испанию в жестокую гражданскую войну, и что все враги должны быть полностью прощены. Это во многом содействовало созданию в элите субкультуры толерантности и взаимного уважения во всех традиционно спорных вопросах.

Вторым проявлением этой интерпретации истории стало более очевидное и открытое самоограничение элит в выражении своих позиций и защиты своих интересов. Первым такое поведение продемонстрировали представители духовенства: на конференции епископов и священников в 1971 г. было принято решение о формальном извинении за поляризацию общества в 1930‑е годы, когда церковь сыграла значимую роль; кроме того, Конгресс епископов принял важное решение отойти от активного участия в политике путем избегания любых институциональных привязок в отношении политических партий или прямого участия в переговорах по вопросу о новой конституции. На другом конце политического спектра Коммунистическая партия Испании вела себя крайне сдержанно и осмотрительно как в продавливании своих положений в текст будущей конституции, так и в риторике по поводу партийных или электоральных противоречий. Наконец, существовало общее понимание того, что ни одна из партий не должна продавливать свои максималистские запросы, но должна быть готова идти на уступки в интересах обретения общенародной поддержки в отношении нового режима. Как отмечал представитель Партии социалистов Грегорио Песес-Барба, участвовавший в работе подкомитета по разработке проекта конституции, общей целью всего процесса было «не соглашаться полностью со всем сказанным, но сделать так, чтобы в конституции не содержалось ни одного положения, которое было бы абсолютно неприемлемо для какой-либо политической группы» (цит. по: «El Socialista», 7 мая 1978 г.).