Конституционное право России - Александр Зиновьев

5. Поскольку Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность и освобождает от должности Генерального Прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава его аудиторов (ст. 102 Конституции); а Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, то, очевидно, что должностные лица, назначаемые и освобождаемые палатами Федерального Собрания РФ несут перед ними конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти.

С ответственностью судей все ясно. Они в силу пункта «ж» статьи 102 Конституции только назначаются Советом Федерации, который лишен права освобождать их от должности. В этом проявляется независимость судей, для них установлен особый порядок ответственности, в котором есть резон. Однако возникает вопрос, а какую ответственность, кроме политической могут нести Генеральный прокурор, Председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы? Данный вопрос нуждается в законодательном урегулировании, дабы избежать применения к ним необоснованных мер воздействия. На региональном уровне такие конфликты уже имели место. Так, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга оказывало сильное давление на Председателя Счетной палаты города Д. Буренина, пытаясь сделать из него придворного контролера.

6. Вопросы конституционной ответственности субъектов федерации, их законодательных (представительных) органов государственной власти заслуживают особого внимания. Нарушения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов еще имеют место. Субъекты Федерации далеко не всегда испытывают желание не допускать подобного рода нарушений. В целях борьбы с этими явлениями Федеральное Собрание РФ 29 июля 2000 года приняло закон «о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[45]

Конституционный Суд РФ достаточно часто принимает решения о несоответствии Конституции РФ конституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации. Так, например, 1 декабря 2000 года Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». В Постановлении Конституционный Суд признал ряд положений Устава не соответствующим Конституции РФ:

1) части 2 статьи 132 Конституции РФ положение пункта 2 статьи 21 Устава, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

2) части 1 статьи 132 и статье 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

3) части 2 статьи 3, статье 12, части 2 статьи 32, статьям 130, 131, 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации;

4) части 2 статьи 3, статье 12, частям 1 и 2 статьи 32, части 3 статьи 55, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 82 Устава, поскольку оно вводит дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в области, допускающие произвольное истолкование и ограничивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти Курской области;

5) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 84 Устава, устанавливающее пятилетний срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законом не более четырех лет;

6) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статье 133 Конституции РФ положения статей 89 и 90 Устава об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в коей они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.[46]

Детальное изложение постановления Конституционного Суда вызвано тем, что названные нарушения являются типичными во многих регионах страны. Причем в Постановлении Конституционного Суда особо подчеркивается, что положения Устава, признанные не соответствующими Конституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

9 июля 2002 года Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)».[47]

Поводом к рассмотрению дела явился запрос о проверке конституционности названных актов и статей в заголовке постановления. Суд признал положение статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не противоречащим Конституции РФ во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 18 закона, вступившим в силу 19 октября 1999 года и содержащим общий принцип, согласно которому одно и тоже лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта федерации более двух сроков подряд.

Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года. Субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки – продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом, либо оно начинается после вступления в силу названного федерального закона. Таким образом, для Президента Республики Татарстан М. Шаймиева этот срок начал исчисляться с 19 октября 1999 года, а для Президента Республики Саха (Якутия) М. Николаева претензии на третий срок противоречили Конституции Саха (Якутия), в которой черным по белому было записано не более двух сроков подряд (ст. 67).

Данная проблема была снята в связи с принятием изменений и дополнений к закону Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, предоставивших право Президенту РФ назначать глав исполнительной власти субъектов России.[48]

Серьезной формой ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации может быть досрочный их роспуск по инициативе Президента РФ Федеральным Собранием РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 года.[49]

Главы исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации могут быть отрешены от должности Президентом РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 29 июля 2000 года.[50]

7. Поскольку местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть основания говорить об их конституционной ответственности. Более того, как показывает практика, органы местного самоуправления иногда принимают акты, которые вступают в противоречие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и не спешат приводить их в соответствие с названными актами.