Российская автономия - Олег Кутафин

Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»[75].

М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенности данной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой»[76].

Он говорил, что одна автономная область в зависимости от своих особенностей, которые положены в основу ее автономии, может получить один круг полномочий, одну организацию, а другая – иной круг полномочий и иную организацию.

«Но для всякой автономии, – подчеркивал он, – остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т. д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Эта черта автономии является важной для отличия автономии от федерации… Но даже выделив из общих своих полномочий известный круг их в пользу той или иной автономной единицы, государство представляет себе право последнего слова даже по этим выделенным вопросам. Это сказывается например, в том, что все законы, издаваемые автономным парламентом (сеймом), нуждаются в утверждении общегосударственной власти»[77].

М. Я. Лазерсон считал крайне важным тот факт, что всякое государство, признающее автономию за отдельными своими частями, сохраняет тем не менее единство своей территории. Это единство выражается главным образом в том, что компетенция центральных органов общегосударственной законодательной власти в виде общего парламента, исполнительной власти и т. д. распространяется на всю государственную территорию и что, за малым исключением, пределы действия имперских законов совпадают с пределами государственной территории. Автономные области мыслятся при этом как отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью.

«Лишь в следующих отношениях, – писал он, – сказывается особый характер земель как частей общегосударственной территории: 1) земли суть особые округа для исполнительной власти всего государства и для установления пределов ведению областных учреждений, начиная с высших и кончая низшими; 2) каждая земля обладает особым областным представительством (местным парламентом или так называемым сеймом), установленными как для участия в осуществлении законодательной власти, так и для осуществления самоуправления области в областях благоустройства и финансов»[78].

Говоря о законодательных полномочиях отдельных областей, т. е. о полномочиях местных парламентов, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что эти полномочия заключаются прежде всего в праве на местное областное автономное законодательство. Однако остается неизменным то основное положение, что законодательный центр тяжести остается в руках общего государства и его органов.

«Первенство целого над частным, – указывал М. Я. Лазерсон, – выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии…»[79]

Касаясь различий между автономией и федерацией, М. Я. Лазерсон отмечал, что если «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям, то для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство»[80]. Эти государства, прежде самостоятельные, подчеркивает он, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу (foedus означает союз, от слова «федус» и происходит понятие «федерация») были выделены некоторые права и полномочия[81].

По мнению М. Я. Лазерсона, в отличие от автономии, где центр тяжести остается в целом, при федерации, которая возникает не из распада целого, а наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах-членах[82].

Н. И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти. «Слово это в науке, – писал он, – не имеет твердо установленного значения. По этимологии, определяющей его обычное употребление, это слово обозначает наличность своей законодательной власти. Поскольку всякое государство естественно законодательствует, указание на его автономию излишне, и это слово обыкновенно применяют к негосударственным единицам (провинциям), которые, несмотря на то, что они не государства, тем не менее обладают законодательною властью, т. е. имеют право издания постановлений с силою закона. Сила закона состоит в том, что закон может быть отменен или изменен только новым законом, и таким образом при коллизии закона с незаконодательным актом применяется закон, а из двух несогласных между собою законов применяется позднейший. В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к таким образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью»[83].

Н. И. Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Таким образом, считал он, более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением[84].

«При самоуправлении, – писал Н. И. Лазаревский, – местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Что не менее важно, автономия приводит к разгружению центрального законодательного механизма, в настоящее время повсеместно столь заваленного работою и столь сложного, что вопросы местного значения или вовсе не получают своего разрешения, потому что центральному правительству некогда ими заняться, или же получают разрешение неправильное, потому что центральное правительство не в состоянии уделить им должное внимание, ни даже правильно представить себе местные условия. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Наконец, автономия знаменует разрыв с прежнею политикой денационализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделала из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства»[85].