Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы) - Коллектив авторов

Таким образом, бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет следующие характерные черты. Он подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и публично-правовых образований в его составе; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг; 5) организационно-процедурные механизмы обеспечения должного формирования и использования бюджета в виде бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.

Бюджетный метод – единственно легитимный способ ведения государственного хозяйства. Он позволяет сформулировать юридический режим реализации права государственной (муниципальной) собственности на публичные денежные средства – бюджет; централизованно управлять сосредоточением и использованием денежных средств в режиме государственных доходов и расходов; на легитимной основе дифференцировать подходы к видам государственных расходов; обеспечить подконтрольность операций с государственными средствами; оптимизировать управление бюджетными правоотношениями, сферой финансов в целом и с помощью финансов.

Целью бюджетного метода ведения государственного хозяйства является создание гарантий финансовой обеспеченности государства и входящих в его состав публично-правовых образований, опосредуемых наличием в их ведении централизованного денежного фонда, образованного и функционирующего в установленном законом порядке. Следовательно, понятия «государственное хозяйство» и «бюджет» являются взаимосвязанными понятиями, второе выражает, обуславливает особенности организации функционирования государства в сфере финансов, т. е. особенности государственного хозяйства. Соответственно, сложившиеся сущностные черты бюджета характеризуют суть бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Сформулированные выводы позволяют определить теоретико-правовое понятие бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его юридических и экономических свойств. Он рассматривается как способ управления формированием и использованием бюджетных ресурсов государства и иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях и предоставления общественно значимых услуг в связи с реализацией бюджетно-правового статуса государства как субъекта публичного права.

Итак, «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» выступает фундаментальной финансово-правовой, бюджетно-правовой категорией. Эта категория выражает специфику функционирования государства как субъекта публичного права в сфере публичных финансовых правоотношений, позволяющих реализовать его экономические и связанные с ними организационно-имущественные интересы.

Сложившиеся черты бюджетного метода ведения государственного хозяйства послужили основой для становления объективно необходимого бюджетно-правового регулирования, соответствующей отрасли законодательства. В свою очередь, данное правовое регулирование, носящее публичный характер (сфера публичных финансов), подразумевает установление отраслевого – финансово-правового, точнее, бюджетно-правового – статуса государства. Любая отраслевая характеристика государства получает отражение в специальных (отраслевых) категориях, понятиях. Такой специальной категорией в ракурсе финансового права выступает «бюджетное устройство государства». Исходя из отмеченного, сферой реализации бюджетного устройства является бюджетный метод ведения государственного хозяйства. Установление бюджетного устройства государства означает, что публичные финансы достигли высокого уровня юридического регулирования в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

1.3. Принципы бюджетно-правового регулирования: теоретико-правовые подходы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости[95] непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения.[96]

Справедливость и законность

Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного»,[97] что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.

Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. iustitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив».[98] Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.

Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно и… говорит им “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной”».[99]

Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как всем иным местам Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.

Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае – это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу представляется более соответствующей отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.