Система государственного управления - Коллектив Авторов

В 1730 г. Анной Иоанновной Верховный тайный совет был упразднен, а Сенату возвращены прежние функции. В 1731 г. был учрежден Кабинет министров, который не имел четко определенной компетенции, а занимался любыми государственными делами по соизволению императрицы. Полный набор подписей министров (А.И. Остермана, князя А.М. Черкасского, канцлера Г.И. Головкина) заменял подпись императрицы в ее отсутствие[13]. Фактически Кабинет министров осуществлял исполнительную власть в стране, сосредоточив у себя все функции управления.

Необходимо отметить, что Елизавета I произвела целый ряд изменений в государственных учреждениях.

Во-первых, восстановление значения Сената как высшего законодательного государственного органа привело к необычайной активности его деятельности. Причем деятельность Сената носила практический характер, так как в основном решались вопросы государственного хозяйства, государственного бюджета, переписи населения и т. п.

Во-вторых, упразднение Кабинета министров, передача его функций Конференции. В нее вошли руководители военной и дипломатической коллегий и лица, назначенные императрицей.

В-третьих, учреждение Кабинета как канцелярии императрицы.

В-четвертых, восстановление упраздненных ранее Берг– и Мануфактур-коллегий; ликвидация Коллегии экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви, передача ее функций Духовной канцелярии Святейшего Синода.

В-пятых, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах – магистраты, переименованные в ратуши. Однако эти органы только назывались органами городского самоуправления. Центральная власть особенно резко проявляла себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом до погашения задолженности. Эти меры тормозили и без того медленное развитие городов.

Крупной вехой в развитии отечественного государственного управления справедливо считается период царствования Екатерины II. Одной из главных целей ее государственной политики было создание правовой базы функционирования органов государственного и местного управления, повышение эффективности их деятельности.

Екатерина II критически относилась к деятельности Сената, ее не устраивала продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой информации, а главное, его широкие законодательные функции. В Наказе 1767 г. Сенату отводилась роль «хранилища законов», то есть его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и только в случае обнаружения противоречий в законодательстве ему разрешалось делать представление императрице. После реформы 1775 г. Сенат вообще стал судебным учреждением.

При Екатерине II была значительно развита система государственного управления, усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством. В 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе в качестве законосовещательного органа. Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная как сословно-представительное учреждение (в нее вошли по одному депутату от Сената, Синода, коллегий, канцелярии, от уезда, города, от каждой сословной группы провинции). Работа Комиссии по анализу законодательства предшествовала разработке реформ государственного аппарата.

Императрица также произвела изменения в центральных органах государственной власти. В частности, в годы ее правления были упразднены многие коллегии: Мануфактур-коллегия (в указе говорилось, что данная коллегия стала не нужна в связи с предоставлением населению полной свободы в заведовании фабриками), Берг-коллегия, Камер-коллегия, Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия, Коллегия экономии, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, а также реорганизованы Штатс-контора, Соляная контора, Монетная экспедиция и др. Осталось лишь три коллегии, функции которых было невозможно осуществлять в регионах: коллегия Иностранных дел, Военная и Морская. Таким образом, функции центральных органов государственного управления были сведены к общему руководству и наблюдению. Основные вопросы стали решаться на местах, коллегии постепенно утрачивали свои функции.

Особую роль стали играть органы политического розыска: Тайная розыскных дел канцелярия, а затем Тайная экспедиция Сената. Все крупные политические процессы проходили через эти органы. Для поддержания материального благосостояния дворян были созданы Дворянский, Купеческий и Государственный ассигнационный банки.

Отдельно следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10–12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Именно в период правления Екатерины II были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства – создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировав чрезмерную централизацию управления и перераспределив функции центральных и местных органов власти.

Во главе губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый верховной властью, однако компетенция его была ограниченна. Указом 1781 г. губернии были сгруппированы в наместничества, возглавляемые генерал-губернаторами, назначенными из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Императрица поставила перед органами местного управления задачу: не только собирать налоги с местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительских услуг[14]. С этой целью был создан приказ общественного призрения, обязанностью которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительских учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т. п.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие[15]. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который входил в компетенцию городничего (или коменданта).

Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения.

Жалованная грамота устанавливала права и привилегии городов. Так, например:

1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли;

2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли;

3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», то есть повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;

4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей;

5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы;

6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности;

7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий;