Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник - Михаил Кротов

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).

При этом в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

1.1. Конституция Российской Федерации обязывает государство создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию (статьи 8 и 34).

Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации, его норм о средствах осуществления и защиты антимонопольной политики государства. В виду важности значения антимонопольной политики для развития экономики КоАП Российской Федерации предусматривает в очень крупном размере санкции за злоупотребление доминирующим положением, нарушение запретов картельных соглашений и согласованных действий, а также ряд других нарушений антимонопольного законодательства, штрафы за совершение которых соизмеримы или превосходят размер, установленный частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

В целях обеспечения защиты конкуренции необходимо установление адекватных мер ответственности в зависимости от тяжести и последствий совершенного правонарушения. Достаточно жесткие меры, установленные за нарушение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение защиты законности и дисциплины, в том числе в сфере выполнения услуг на товарных рынках.

1.2. Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства является Федеральная антимонопольная служба.

Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы для выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией наделены рядом полномочий, в том числе правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о предоставлении необходимых для осуществления деятельности антимонопольных органов документов и информации.

В целях осуществления и защиты антимонопольной политики государства антимонопольным органам важно своевременное получение необходимой информации. В соответствии положениями Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривается обязанность коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц предоставлять информацию в антимонопольный орган по его мотивированным требованиям (статья 25); указанные субъекты обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок (статья 36). Своевременное представление информации обеспечивается административным воздействием (статья 37).

Установление в КоАП Российской Федерации жестких санкций за нарушение этой обязанности направлено на обеспечение соблюдения требований антимонопольных органов.

2. Санкции действующей редакции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, конституционность которых оспаривается Заявителем, были введены Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», инициатором и разработчиком проекта которого была Федеральная антимонопольная служба.

Целью законопроекта, как это следует из пояснительной записки к нему, являлось обеспечение соблюдения требований антимонопольного законодательства и усиления ответственности участников рынка за его нарушение. Принципиальным для указанного законодательного акта являлось предложение об установлении повышенных размеров административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Действующие на тот момент размеры административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства (например, санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривала наложение административного штрафа на юридических лиц от 500 до 1000 МРОТ, приводили к неэффективности государственного антимонопольного контроля и не являлись для хозяйствующих субъектов стимулом для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Нарушение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о естественных монополиях в части 5 статьи 19.8 было обусловлено увеличением размера санкции за нарушение требований антимонопольного законодательства.

Необходимость установления высокого размера административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства была обусловлена, с одной стороны, большим размером экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности, а с другой стороны – тяжелыми негативными последствиями от таких нарушений для экономических отношений в целом.

2.1. Нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации имеют свою специфику. Применение мер антимонопольного регулирования всегда связано с ограничением прав крупных компаний – монополистов в целях развития конкуренции. Отсюда следует, что новации этого законодательного акта предусматривали установление мер административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в отношении монополистов или организаций, занимающих доминирующее положение на соответствующих рынках. На решение задачи борьбы с монополизацией профильных рынков и повышение правовой дисциплины для доминирующих на этих рынках предприятий крупного бизнеса были ориентированы и столь значительные (от 300 тысяч до 500 тысяч рублей) штрафные санкции за непредставление информации по требованию антимонопольного органа в новой части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

2.2. Законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности к противоправным деяниям, а именно к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение, как непредставление в федеральный антимонопольный орган сведений (информации) в срок, предусмотренный антимонопольным законодательством, и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 марта 1998 г. № 8-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П отмечал, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств.

3. Действуя в рамках своей дискреции федеральный законодатель, устанавливая административную ответственность за виновные противоправные деяния, должен соблюдать конституционные принципы, позволяющие назначить справедливое и соразмерное административного наказания за то или иное деяние. Устанавливая административный штраф в качестве вида наказания, законодатель определил его верхний и нижний пределы (пункт 2 части 1 статьи 3.2, части 1 и 2 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации). При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации).