Первая полная энциклопедия ЖКХ - Шефель Ольга Михайловна

Перестройка и начало кардинального реформирования жилищно-коммунального хозяйства

На рубеже 1980—1990-х годов в Москве, как и во всей стране, начались радикальные перемены. Острота образовавшихся и накопившихся проблем в жилищно-коммунальном комплексе делала неизбежным реформирование этого сектора экономики. К началу 90-х годов плановая экономика в том виде, в котором она существовала в России, полностью себя изжила. Система хозяйствования, при которой основным источником пополнения государственного бюджета являлось не развитие собственного производства и выпуск конкурентоспособной продукции, а продажа сырьевых ресурсов, была не эффективной и убыточной. В свою очередь, тормозом технического процесса была сложившаяся практика директивного перераспределения полученных доходов с постоянным дотированием убыточных отраслей.

Демократические преобразования, начавшиеся в России на исходе XX века, стали тем историческим шансом, который давал реальную возможность создать новую, более продуктивную систему экономических отношений. Но если для основных отраслей российской экономики незамедлительный переход на «рыночные рельсы» являлся вопросом выживания, то для жилищно-коммунального хозяйства страны, как наиболее социально ориентированной сферы, этот путь в сложившейся ситуации был сочтен неприемлемым.

В некоторых странах бывшего социалистического содружества, например в Восточной Германии, Венгрии, Чехии, где жилищно-коммунальный комплекс переводился на новую экономическую основу на общих основаниях, методом «шоковой терапии», удалось быстро добиться желаемых результатов.

Однако Россия, долгие годы находившаяся в условиях распределительного, а не рыночного хозяйствования, оказалась совершенно не готова к кардинальному реформированию системы хозяйствования, так как не было ни управленцев, подготовленных для работы в новых условиях, ни нормативно-право-вой базы. Поэтому перевод жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость мог привести к социальному взрыву в условиях стремительного обнищания значительной части населения, галопирующей инфляции, роста безработицы, невыплаты заработной платы и т. п. Поэтому было решено проводить реформу поэтапно, шаг за шагом.

Первый этап реформирования отрасли начался в 1992 году, когда в законе «Об основах федеральной политики» были определены основные направления преобразования жилищно-коммунальной сферы.

В качестве первоочередных задач реформы выдвигались следующие: во-первых, наведение порядка в этом сложном, многоотраслевом хозяйстве и, во-вторых, повышение качества обслуживания населения. Решить эти нелегкие задачи планировалось за счет проведения структурных преобразований, реализации мероприятий по энергоресурсосбережению, создания нормативно-правовой базы, снижения необоснованных затрат предприятий ЖКХ и разработки механизмов социальной защиты малоимущих категорий населения.

Необходимо сказать, что объявленная реформа жилищно-коммунального хозяйства явилась, по ее глубинной сути, первой крупномасштабной социально-экономической программой с начала рыночных преобразований в России, непосредственно направленной на улучшение качества жизни российского народа. Программа реформирования должна была снять накопившиеся за десятилетия проблемы в этой сфере экономики, которая создает основу жизнедеятельности каждого человека. Всем гражданам нашей страны должно быть обеспечено конституционное право на достойное жилище, на его надежность и безопасность.

Но надо четко себе представлять, что поэтапный (эволюционный, мягкий) путь – это длительный процесс, имеющий как положительную, так и отрицательную сторону. С одной стороны, «социально-щадящая» форма преобразований в период, когда работа по созданию структур социальной защиты в стране еще не закончена, а постоянно совершенствуется, постепенный переход на 100 %-ную оплату населением жилья и предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является социально оправданной мерой.

Однако для жилищно-коммунального комплекса, как для сферы экономики, которая должна, чтобы развиваться, жить не по общественным, а по экономическим законам, искусственное торможение перехода отрасли на твердую рыночную основу приводит к тому, что жилой фонд с каждым годом все больше ветшает, состояние инженерной инфраструктуры ухудшается, а качество услуг растет медленно.

Но при этом надо иметь в виду, что в сегодняшней экономической ситуации многие потребители жилищно-коммунальных услуг оказались неплатежеспособными. Ассигнования из бюджета на покрытие эксплуатационных затрат предприятий ЖКХ и платежи потребителей составляют лишь немногим более 70 % от суммы реальных расходов.

И если с промышленными предприятиями вопросы неплатежей удается хоть как-то решать с помощью механизмов бюджетных и вексельных расчетов, а также взаимозачетов, то организации социальной сферы чаще всего не могут рассчитываться за используемые ресурсы. Поэтому можно констатировать, что жилищно-коммунальный комплекс России за счет «проедания» основных фондов продолжает кредитовать производство своих услуг как населению, так и бюджетным организациям.

Тем не менее и в этих непростых экономических условиях работники жилищно-коммунального хозяйства страны стараются обеспечить техническую эксплуатацию жилья, бесперебойное снабжение жителей теплом, водой, газом, электроэнергией и другими социальными услугами.

Несмотря на все вышеописанные сложности, процесс реформирования в отрасли продолжался. Новая идеология хозяйствования неизбежно привела к изменению роли органов управления. Начиная с 1990 года была проведена серьезная реорганизация федеральных, а затем и территориальных управленческих структур.

В 1990 году Минжилкомхоз РСФСР был ликвидирован. В 1991 был создан Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, преобразованный в 1992 году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году вновь был учрежден самостоятельный федеральный орган – Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации – Роскоммунхоз.

В 1994 году на базе Госстроя и Роскоммунхоза было создано Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства, в структуре которого организуются структурные подразделения, ведающие вопросами ЖКХ.

В результате замены вертикальных, директивных «рычагов» управления горизонтальной, децентрализованной структурой федеральные и территориальные органы вместо непосредственного руководства хозяйственной деятельностью предприятий отрасли стали в большей степени ориентироваться на косвенное регулирование, контроль и координацию деятельности самостоятельно действующих субъектов в этой сфере экономики. А наличие в управленческом аппарате высококвалифицированных кадров, в том числе научных работников, позволило вплотную заняться созданием нормативно-правовой базы и реформированием правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Это сложная и длительная работа, и она должна проводиться не только на федеральном уровне, но и на местах. А это не только переосмысление и переработка тысяч законов и нормативных документов, доставшихся в наследство от прежней системы хозяйствования, но и выработка новой законодательной базы.

На тот период Госстроем России совместно с другими министерствами и ведомствами разработано свыше 100 документов, в том числе 11 федеральных законов, 19 указов Президента Российской Федерации и 46 постановлений Правительства РФ.

Основными регламентирующими документами реформирования правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве России стали законы РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об основах федеральной жилищной политики» и Концепция реформирования ЖКХ в Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ № 425 от 29 апреля 1997 г.

Если рассматривать систему управления такого мегаполиса, как Москва, то можно отметить, что изменения в первую очередь коснулись систем управления и административно-территориального деления города. После распоряжения мэра Москвы от 10 июля 1991 года «Об образовании административных округов в Москве» началась работа по изменению территориального деления столицы – вместо 33 бывших районов созданы и функционируют 10 административных округов и 125 муниципальных районов.