Лестница гражданского участия - Шерри Арнштейн

Шерри Р. Арнштейн.

Лестница гражданского участия

Идея гражданского участия некоторым образом сравнима с приёмом в пищу шпината: никто принципиально не против, так как это полезно. Участие управляемых в своём правительстве является в теории краеугольным камнем демократии — всеми почитаемая идея, которая практически всегда вызывает энергичные овации. Однако бурные аплодисменты сменяются вежливыми хлопками, когда этот принцип начинают отстаивать неимущие чёрные, мексиканские американцы, пуэрториканцы, индейцы, эскимосы и белые. А когда неимущие определяют участие как перераспределение властных полномочий, всеамериканский консенсус по этому фундаментальному принципу взрывается несогласием со множеством откровенно расистских, националистических, идеологических и политических оттенков.

В последнее время было много выступлений, статей и книг, в которых подробно исследуется, кто они такие — неимущие нашего времени. Также в последнее время много доказывалось, почему неимущие стали такими обиженными и озлобленными из-за того, что бессильны справиться с глубоким неравенством и несправедливостью, которыми буквально пронизана их повседневная жизнь. Но очень мало анализировалось содержание нынешнего спорного лозунга: «гражданское участие» или «максимально возможное участие». То есть что такое гражданское участие и какова его связь с социальными требованиями нашего времени?

1. Гражданское участие — это гражданское управление

Поскольку данный вопрос стал яблоком политического раздора, большинство ответов на него было намеренно погребено в безобидных эвфемизмах типа «самопомощи» или «участия граждан». Другие же ответы приукрашивались вводящими в заблуждение фразами, наподобие «абсолютного контроля», которым никто — в том числе и президент Соединённых Штатов — не обладает и не может обладать. В околесице этих сдержанных эвфемизмов и ожесточённой риторики даже учёным мужам нелегко следить за спором. А публику, читающую только заголовки, он просто сбивает с толку.

Мой ответ на категорический вопрос «что это такое» очень прост: гражданское участие — синоним гражданского управления. Это перераспределение властных полномочий, которое позволяет неимущим гражданам, исключённым ныне из политических и экономических процессов, сознательно приобщиться к ним в будущем. Это стратегия, с помощью которой неимущие участвуют в определении того, как происходит обмен информацией, формулируются цели и политический курс, распределяются налоговые ресурсы, работают программы и выделяется помощь в виде подрядов и финансовой поддержки. Короче говоря, это средство, с помощью которого они могут вызвать к жизни серьёзную социальную реформу, которая даст им воспользоваться своей долей благ общества изобилия.

1.1. Пустой отказ в противовес выгоде

Существует серьёзная разница между пустым ритуалом формального участия и обладанием реальной властью, необходимой, чтобы влиять на исход процесса. Эту разницу блестяще резюмировали в одном из своих плакатов прошлой весной [1968 г.] французские студенты, поясняя причину своего бунта (см. Рис. 1). Плакат прекрасно иллюстрирует основную мысль, что участие без перераспределения властных полномочий — это пустой и обескураживающий процесс для тех, кто не имеет реальной власти. Он даёт возможность власть имущим утверждать, что учтены пожелания всех сторон, но извлекать выгоду позволяет лишь немногим. Он поддерживает статус - кво. По сути, это то, что происходит в большинстве нынешних 1000 «программ совместных действий», и скорее всего будет повторяться в подавляющем большинстве уже действующих 150 программ «образцовых городов».

2. Виды участия и «неучастия»

В анализе этого запутанного вопроса может помочь типология из восьми уровней участия. Для наглядности восемь типов организованы в виде лестницы, каждая ступень которой соответствует степени полномочий граждан в определении конечного продукта (см. Рис. 2).

Самые нижние ступеньки лестницы — это (1) манипулирование и (2) психотерапия. Эти две ступеньки описывают уровни «неучастия», которые были придуманы для подмены подлинного участия. Их подлинная цель — не дать людям возможность участия в планировании или осуществлении программ, а предоставить власть имущим возможность «учить» и «лечить» участников. Третья и четвёртая ступеньки — это уже уровни «символических мер», которые позволяют неимущим слушать и иметь право выразить своё мнение. Назовём их (3) информирование и (4) консультирование. Когда власть имущие предоставляют их на уровне общего участия, граждане действительно могут слушать и быть услышанными. Но в этих условиях им не достаёт полномочий, гарантирующих, что их мнение будет услышано властителями. Когда участие сводится к этим уровням, нет возможности проверить, как выполняются обещания, нет «мускульной силы», а значит, и нет уверенности, что существующее положение вещей изменится. Пятая ступенька — (5) умиротворение — это просто более высокий уровень символических мер, поскольку здесь правила игры предусматривают для неимущих право совещательного голоса, но при этом сохраняют за власть имущими всё то же право принимать решения.

Выше на лестнице располагаются уровни гражданского управления со всё увеличивающейся привилегией принятия решений. Граждане могут вступать в отношения (6) партнёрства, что позволяет им вести переговоры и находить компромиссы с традиционными носителями власти. На самых верхних ступеньках — (7) делегирование полномочий и (8) гражданский контроль — неимущие граждане получают большинство в принятии коллективных решений, или всю полноту управленческой власти.

Естественно, лестница из восьми ступеней — это упрощение. Однако она помогает проиллюстрировать мысль, которую многие авторы упустили из виду, — что участие граждан имеет свои существенные градации. Знание этих градаций позволяет без помощи метафор понять всё более резкие требования участия со стороны неимущих, а также всю гамму путаных пояснений власть имущих.

Хотя в нашей типологии использованы примеры из таких федеральных программ, как «модернизация городов», «борьба с бедностью» и «образцовые города», сложившееся положение вещей легко можно проиллюстрировать тем, что сейчас происходит в церкви, сталкивающейся с требованиями расширения прав со стороны священников и прихожан, которые считают, что она должна изменить свою миссию; в колледжах и университетах, которые в ряде случаев превратились буквально в арену боевых действий из-за требований студенческого контроля, или государственных школах, мэриях и полицейских управлениях (или в «биг-бизнесе», который скорее всего станет следующим в постоянно расширяющемся списке целей). Основные точки преткновения по существу те же — кто был никем, пытается стать «кем-то» и обрести достаточно сил, чтобы заставить целевые структуры реагировать на их пожелания, чаяния и потребности.

2.1. Ограничения типологии

На нашей лестнице мы поместили граждан, не имеющих реальной власти, и сильных мира сего бок о бок, чтобы подчеркнуть основные различия между ними. В действительности же ни бедняки, ни власть имущие не представляют собой однородную массу. Каждая группа распадается на множество противоположных точек зрения, серьёзных разногласий, конкурирующих корыстных интересов и раздробленных подгрупп. Оправдание же наша упрощённая абстракция находит в том, что в большинстве своём неимущие действительно воспринимают сильных мира сего как некую монолитную «систему», а власть имущие видят перед собой широкое море «того самого народа», не особо разбираясь в классовых и кастовых различиях в его среде.

Необходимо отметить, что наша типология не включает в себя анализ наиболее значительных препятствий на пути достижения подлинных уровней участия. Эти препятствия лежат по обе стороны упрощённого ограждения. Со стороны власть имущих — это расизм, патернализм и сопротивление перераспределению властных полномочий. Со стороны неимущих сюда относятся непригодность политической и общественно-экономической структуры бедных районов и недостаточность базовых знаний их жителей плюс трудности создания представительной и ответственной группы граждан на фоне царящего опустошения, отчуждения и недоверия.