Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013) - Виталий Иванов

Виталий Иванов

Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013)

Автор считает нужным указать, что все высказанные в этой книге мнения, оценки и пр. (кроме взятых из тех или иных источников, указанных в тексте) отражают его собственную позицию и ничью более.

От автора

Исследованиями региональной политики и федеративной практики я занимаюсь с 1996 г. Долгое время, правда, их получалось облекать лишь в научные и научно-публицистические статьи, колонки, а также аналитические доклады.

В 2006 г. я написал книгу «Путин и регионы. Централизация России». Ее мне заказало издательство «Европа». Сроки тогда поставили довольно жесткие и, увы, работа получилась не вполне качественной. В ней были допущены некоторые фактические и интерпретационные ошибки.

Исправить их удалось в расширенной версии книги, вышедшей уже в 2008 г. в издательстве «Территория будущего» под названием «Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000–2008 гг.».

В начале 2009 г. у меня возник замысел написать отдельную работу, посвященную правовой и политической истории института главы субъекта Федерации в 1990–2000 гг.[1] Благо, материала накопилось предостаточно.

За год работы мне, как представляется, удалось вполне исчерпывающе обобщить и проанализировать 20-летнюю практику, как правотворческую, нормативную, так и политическую. В 2010 г. получившуюся книгу выпустило издательство «Праксис». В нем же спустя год вышло ее второе издание – оно охватывало события 2010-го.

В последние два года произошло много важных событий, в частности, были вновь введены прямые выборы глав. Очевидно, что стало востребовано третье издание.

Эта книга продолжает и в отдельных фрагментах дополняет не только «Путинский федерализм», но и другие мои книги, изданные в 2007–2011 гг. – «Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика», «К критике современной теории государства», «Теория государства» и «Партия Путина. История "Единой России"».

Введение

Эта книга написана, что называется, «на стыке» юриспруденции, политологии и политической истории, и я заранее прошу коллег не сетовать на «увлечение» политологическими понятиями и интерпретациями, «избыточное» изложение нормативно-правового материала или «чересчур подробные» исторические экскурсы. Убежден и настаиваю: комплексное межотраслевое исследование лучше узкоотраслевого, ограниченного традиционными форматами.

1. Разумеется, необходимо определиться с самим понятием «глава субъекта Российской Федерации», «глава региона». Так здесь и далее в тексте называются, как правило, высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов Федерации – президенты; председатели правительств, губернаторы; главы администраций и т. д. Необходимо, правда, оговориться, что с 1999 г. в нашем законодательстве используется формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Но на практике высшее должностное лицо (будучи главой исполнительной власти) не всегда возглавляет высший исполнительный орган.

Теперь о других значениях (употребляются преимущественно в1 и II главах). Во-первых, до 1992 г. статус субъекта Федерации имели лишь республики, края и области были административными территориальными единицами и т. д. Иными словами, до 1992 г. глава региона не обязательно был главой субъекта Федерации. Во-вторых, до 1990 г. главами регионов, в том числе субъектов Федерации, являлись первые секретари региональных комитетов КПСС. В-третьих, в 1990–1991 гг. главами субъектов Федерации (республик) были председатели Верховных Советов, представительных органов власти. Некоторые республики сохраняли у себя советскую модель и позднее (Карачаево-Черкесия – до 1995 г., Хакасия – до 1996 г.). В-четвертых, в 1990-е гг. в двух субъектах Федерации главами de jure и de facto стали председатели парламентов (Алтай, Удмуртия), а один регион учредил у себя «коллективное руководство» выборной директории и ее председателя (Дагестан).

2. Взявшись за эту тему, я, разумеется, тщательно изучил состояние источниковой базы.

2.1. Естественно, с подбором нормативных правовых актов, в том числе периода 1988–1991 гг., никаких проблем нет. Они легко доступны (как в правовых базах, так и в библиотечных фондах).

За минувшие годы было подготовлено и защищено немало диссертаций, посвященных организации государственной власти в российских регионах[2] или непосредственно институту главы субъекта Федерации[3]. Выпущен ряд книг[4], среди которых выделяется великолепная монография Александра Мещерякова «Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель»[5]. Пожалуй, в середине 2000-х гг. это было самое полное и качественное юридическое исследование истории и современного (на момент издания) положения института главы.

К сожалению, ознакомиться с этими диссертациями можно в ограниченном количестве библиотек (Российская государственная библиотека, Юридическая научная библиотека издательства «Спарк»[6] и т. д.). А книги выходили незначительными тиражами и потому остались не замеченными многими специалистами.

2.2. Что касается теоретико– и историко-политологических работ, то здесь ситуация сложнее.

Обобщающих теоретических исследований сделано немного[7]. И полнотой и глубиной они, увы, не отличаются. Исключением выступает, пожалуй, только фундаментальная «Политическая регионология» Ростислава Туровского (формально эта работа – учебное пособие)[8]. В ней есть соответствующие главы, написанные весьма качественно.

История политических взаимоотношений Центра и регионов, федеральной власти и региональных глав в 1990-2000-х гг. никем не обобщена и не проанализирована[9]. Определенные попытки предпринимались Туровским и некоторыми другими учеными. Однако их нельзя признать удачными. Одним авторам не хватило эмпирических знаний, другим – хотя бы приблизительного понимания, как реально работает государственный аппарат, как принимаются и реализуются решения (без этого адекватно разбирать практику невозможно).

Единственные издания, в которых можно почерпнуть подробные комплексные сведения о новейшей политической истории всех регионов, в том числе о назначениях и выборах глав, их деятельности – двухтомный «Политический альманах России 1997» (под редакцией Майкла Макфола[10] и Николая Петрова) и два приложения к нему (под редакцией Петрова)[11], охватывающие период 1990-х гг., а также двухтомник о федеральной реформе первой половины 2000-х гг. (подготовленный под руководством Питера Реддуэя и Роберта Ортунга при активном участии Петрова)[12]. Они писались по заказу и издавались за счет Фонда Карнеги за Международный Мир (Carnegie Endowment for International Peace). Нельзя не возмутиться тем фактом, что ни одна отечественная организация (хоть государственная, хоть негосударственная) за столько лет не задалась целью проделать аналогичную работу, и единственные, повторяю, издания, в которых комплексно изложена политическая история наших регионов, выпущены иностранцами[13]. Это совершенно ненормальная ситуация.

Работ, посвященных политической истории отдельных регионов, довольно много. Если оценивать их в целом, то бросается в глаза, что, во-первых, весьма заметная их часть написана опять же в рамках исследовательских и т. п. программ зарубежных фондов, институтов, университетов и пр.[14] Во-вторых, есть регионы, чья политическая история исследована очень подробно (к примеру, республики Северного Кавказа и Поволжья) и есть такие, о которых можно найти считанное количество публикаций.

Отдельно надо отметить освещение региональных избирательных кампаний. Статистическая информация обобщалась и публиковалась Центральной избирательной комиссией[15]. К тому же вышел ряд работ, посвященных истории российских выборов, в том числе, выборов глав. Среди них я хотел бы отметить довольно глубокое исследование Александра Иванченко (бывшего Председателя Центризбиркома) и Аркадия Любарева «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии»[16].

Найти большинство упомянутых изданий и публикаций не составляет никакого труда. Они есть как в библиотеках, так и в книжных магазинах. Многое размещено в Интернете в свободном доступе.