Суверенитет многонационального народа Российской Федерации. Вопросы теории и практики. Монография - Иван Иванов

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия представляет власть определенной группы граждан, которая трансформируется из политической власти партии во власть государственную, в случае получения ею более половины мандатов в парламенте государства. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 28-П выражена связь партии и власти народа (права народа на свободные выборы): «Именно деятельностью политических партий как основных коллективных участников избирательного процесса опосредовано происходит осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы».[69] В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2007 № 11-П дается развернутое понимание политической власти в контексте осуществления власти народа: «Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ее статье 3 и ряде иных статей коллективное участие в осуществлении власти в Российской Федерации граждан, составляющих в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то, по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии».[70]

Конституционно-правовая связь между народовластием и политическими партиями имеется. Целью их учреждения является достижение государственной власти, поэтому обосновано положение об их центральном месте в реализации власти народа среди общественных объединений, одновременно с сохранением положительного значения всех подобных объединений в механизме реализации народного суверенитета. Более того, активное участие политических партий в трансляции власти народа доказывает состоятельность доводов о включении общественных объединений в механизм реализации народного суверенитета (народовластия).

Механизм реализации народного суверенитета можно представить как взаимообусловленную, взаимосвязанную совокупность конституционно-правовых институтов представительной и непосредственной демократии; органов местного самоуправления; общественных объединений. Механизм народного суверенитета представляет собой конституционно закрепленный порядок реализации власти народа, осуществляемый многонациональным народом Российской Федерации посредством институтов представительной и непосредственной демократии, органов местного самоуправления, общественных объединений, направленный на достижение свободы социально-экономического, политического, культурного самоопределения, самостоятельности и независимости данной исторической общности.

Данный механизм конституционный, то есть он закреплен в статье 3 Конституции России. Относительно включения в него общественных объединений стоит отметить: без их наличия не функционирует гражданское общество, соответственно, народ в подобных условиях не может реализовать свою власть в полном объеме. Соотносить механизм реализации народного суверенитета (народовластия) только с непосредственным волеизъявлением народа, деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления – значить упрощать задачу достижения народовластия.

При этом в механизм реализации народного суверенитета может быть включена деятельность органов государственной власти, представляющих народ в его взаимоотношениях с другими государствами и народами, отражающих сущность власти народа.[71] К тому же норма части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации постулирует об осуществлении власти народа через органы государственной власти, не конкретизируя их, не связывая их только с законодательными (представительными) органами государственной власти.

Особо стоит обратить внимание на роль и значение органов местного самоуправления в реализации народного суверенитета. В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. На местном уровне существуют разнообразные институты непосредственной демократии – местный референдум, муниципальные выборы, сходы, опросы, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, правотворческая инициатива граждан и так далее. Структура органов местного самоуправления закреплена в части 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ее составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В этой связи возникает вопрос об адекватности реализации народного суверенитета органами местного самоуправления. Конституционная норма включает их в механизм реализации подобного суверенитета, но данное положение требует уточнения и конкретизации. Полагаем, что как таковой орган местного самоуправления, единая структура органов местного самоуправления муниципального образования (представительный орган, глава администрации, местная администрации), не могут осуществлять народный суверенитет. Сложно представить, чтобы от имени многонационального народа России решал тот или иной вопрос орган местного самоуправления поселка городского, сельского типа, муниципального района, городского округа. Во-первых, подобный орган не выражает мнение всего народа; во-вторых, признание его носителем народовластия несет юридические последствия – признание независимости данного муниципального образования, его суверенитета. Поэтому только органы местного самоуправления, функционирующие на всей территории Российской Федерации, в своей совокупности можно признать выразителями народного суверенитета. Конкретные же муниципальные образования и их органы – власть народа не выражают. Поэтому более удачна формулировка, содержащаяся в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации – «местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти» (часть 2 статьи 1), нежели в Конституции России – «органы местного самоуправления» (часть 2 статьи 3). Органы местного самоуправления на конституционном уровне не во всех странах включены в механизм реализации народного суверенитета. К примеру, в конституциях Германии, Италии отсутствуют юридические конструкции, включающие местное самоуправление в подобный механизм.[72]

Относительно соотношения механизма реализации народного суверенитета (народовластия) и механизма реализации государственной власти стоит отметить: это не идентичные механизмы. В реализации второго механизма участвуют органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. К подобному механизму могут «примыкать» различные учреждения, предприятия, учредителем которых выступает государство в лице своих органов. Вся сложная система и структура органов государственной власти составляет механизм реализации подобной власти. Искажением является отрицание проявления власти народа в целом. Советский государствовед В.С. Щевцов писал: «Суверенная воля народа осуществляется путем принятия законодательства, установления системы правовых норм. Однако она может быть проявлена и непосредственно – путем, например, референдума, дачи наказов депутатам и т. п. Будучи одним из проявлений непосредственной демократии, такие формы выражения народной воли не представляют собой какой-то особой власти, отличной от государственной и стоящей над нею, хотя принятое, например, в результате референдума решение обязательно для всех государственных и общественных органов. Очевидно, правильнее будет сказать, что это одно из проявлений государственной власти (курсив от авт. – И.И.) со свойственными ей особенностями».[73] С данным положением нельзя согласиться, так как в непосредственной демократии проявляется власть народа. Ее закрепление в Конституции России трактуется как осуществление власти народа «непосредственно».